從“單位人”到“社會人”的挑戰

郭玲

養老金漲了，醫保標準提高了，低保范圍擴大了，每當這樣的新聞出現時，總會引起全社會的普遍關注——因為它關系到每個人的切身利益，與人們的生活息息相關。養老、醫療、生育、工傷、失業……社會保障制度在中國人生活中扮演著重要的角色，早已成為每個人生活中不可或缺的部分。

改革開放40年，我國的社會保障制度取得巨大成就。黨的十九大報告提出，要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。從“單位人”到“社會人”，隨著社會的不斷發展，如何讓多層次的社會保障體系更好地滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求，成為我國社會保障制度面臨的新挑戰。

從無到有，社保網絡覆蓋十幾億人

日前，國內首部社保題材大型紀錄片《改革開放四十周年——中國社會保障紀實》在清華大學舉行了首播儀式，全方位展現了社會保障事業40年來取得的成就。從計劃經濟到市場經濟，隨著社會化浪潮不斷推進，社會保障制度改革應勢而行。

參會的國家部委相關司局對此給出了高度肯定，并表示，改革開放40年，我國社會保障制度取得了巨大成就，實現了從傳統的國家負責、單位包辦、封閉運行，向政府主導、責任分擔、社會化的定位轉型。截至2017年年底，我國養老保險覆蓋9.15億人，法定人群參保率達到87%;醫療保險覆蓋13.5億人，參保率超過95%;城鄉低保人數分別為1264萬人和4047萬人，總體實現了全民覆蓋，應保盡保，初步構建起了托底保障基本保險和補充保障互補共進的多層次的社會保障網絡。

隨著老齡化社會到來，養老成為全社會面臨的重大課題。國家人力資源和社會保障部相關部門表示，建立多層次養老保險制度體系，合理區分政府、單位和個人的養老責任，是我國積極應對人口老齡化、促進養老保險制度可持續發展的重要舉措。

近年來，我國多層次養老保險制度體系不斷發展完善。特別是作為第一支柱的基本養老保險制度，堅持全覆蓋、保基本，確立了社會統籌和個人賬戶相結合的制度模式，較好保障了人民群眾退休后的基本生活，有效發揮了經濟發展安全網和穩定器的作用。一是制度體系不斷健全，覆蓋范圍不斷擴大。養老保險制度改革30年來，我國已經搭建成職工和居民兩大基本養老保險制度平臺。截至2018年9月底，參保人員達到9.3億人，其中領取待遇人員達到2.7億人。二是養老保險制度進一步完善。建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，合理均衡地區之間的基金負擔，提高養老保險基金整體抗風險能力，邁出養老保險全國統籌重要一步。三是基本養老保險金水平連續提高。2005年至2018年，國家連續14年調整企業退休人員基本養老金。2016年開始，實行企業和機關事業單位退休人員基本養老金同步調整，2014年和2018年兩次提高城鄉居民基礎養老金最低標準。四是基金運行總體平穩。2012年至2017年企業職工基本養老保險基金累計結余由2.29萬億元增加至4.13萬億元，增加了80%。五是養老保險關系轉移接續政策基本完備，制定實施了職工基本養老保險轉移接續政策、城鄉養老保險制度轉移接續政策、軍地養老保險銜接政策等，明確了“無論你在哪里干，養老保險接著算”，較好保證了流動就業人員的養老保險權益。目前，全國社會保障卡持卡人數已經達到11.98億人，基本形成從中央到鄉鎮的五級管理體系和服務網絡，實現記錄一生、保障一生、服務一生。我國在城鄉社會保障體系建設中取得的成就，也獲得了國際社會的充分肯定和高度評價，2016年，國際社會保障協會授予我國政府“社會保障杰出成就獎”。

在作為第一支柱的基本養老保險制度取得巨大成就的同時，作為第二支柱的企業年金和職業年金以及作為第三支柱的商業養老保險，也取得了一定進展。企業年金和職業年金由用人單位和職工共同繳費。截至2018年6月底，全國建立企業年金的單位8.28萬戶，參加職工2300多萬人，積累基金1.37萬億元。2017年共有127.51萬退休人員領取了345.4億元企業年金待遇。職業年金也正隨著機關事業單位養老保險制度改革推進逐步發展。企業年金和職業年金的發展，發揮了補充養老的作用。作為第三支柱的個人儲蓄性養老保險和商業養老保險由個人自愿參加。據了解，2018年2月，人社部與財政部牽頭，會同多部門成立了工作小組，研究建立養老保險第三支柱。目前正在按照積極推動建立個人稅收遞延型養老保險賬戶，不斷豐富養老保障產品，滿足不同群體需求的方向研究推進。

完善頂層設計，打破發展瓶頸

然而，我國在多層次社會保障體系建設中也面臨著新的問題。人口老齡化給制度帶來可持續性壓力，新的就業形態沖擊著以單位就業為依托的制度安排，社保制度中統籌層次低、基本保險占比偏高等問題日益顯現。

對此，多位業內人士也提出了自己的思考。“目標既定，成效不大，前景廣闊。”中國社會保障學會會長鄭功成用12個字概括了他眼中的多層次社會保障體系建設。“構建多層次社會保障體系，是我們的既定目標，具備高度共識。”在肯定我國基本保障制度改革成就的同時，鄭功成坦言，在他看來，在基本保障制度之外，從多層次社會保障體系來看，建設成效有限。以養老保險為例，80%以上屬于基本養老保險，企業年金和商業養老保險所占比例非常有限。而且企業年金并非來自民營企業，更多的是來自壟斷型的國有企業，“某種程度上說，這種企業年金不是我們要的企業年金”。

多層次的養老保障體系，正是為了滿足不同養老需求。鄭功成以養老院的例子進行了分析，要讓高收入人群、中低收入人群、農村五保戶能夠各得其所，住進適合他們的養老院，“有的需要由政府保底，有的需要發揮政府、社會、市場的合力，有的直接交給市場就可以”。因此要考慮建立多層次的保障體系，讓各方都能發揮作用。同時發展商業養老保險，充分調動社會資源，讓社會保障制度獲得持續的發展。

對于多層次社會保障體系的未來，鄭功成充滿信心。“我們已經進入了物質豐裕的社會。這個市場有多大？比如說醫療保險，我們只要10%的人口是高收入階層，選擇商業保險，就有1.3億的市場，對應人口比日本一個國家還大。比如說養老保險，只要把基本養老金的替代率降低5個點或者10個點，就會給保險公司留出來巨大的市場空間。”在鄭功成看來，面對廣闊的前景，重要的是要做好統籌規劃，做好頂層設計，對不同層次的制度安排，進行合理的結構功能定位，并用相應的政策加以強勢的牽引，只有如此，多層次社會保障體系才能形成。

實際上，為應對人口老齡化等挑戰，很多國家都已開展了社會保障頂層設計，加強制度統籌，構建符合本國特點的多層次社會保障體系。美國通過有關的稅收法案，完善實現養老第二第三層次，參加人員占全體就業人員70%以上，退休人員補充養老金占總收入50%以上;加拿大通過有關立法，實施公共養老金制度改革，將第二層次覆蓋率擴大到90%以上;德國通過李斯特計劃實施參保補貼，將補充養老覆蓋率提高到基本保障參保人員的50%以上……多位業內專家表示，這些都可以成為我們學習借鑒的他山之石。