解決糧食市場化收購資金的根本出路在于改革
——江蘇多渠道籌集糧食市場化收購資金情況調查報告

文/王吉富

近年來，江蘇積極創新糧油市場化收購資金支持方式，通過以縣為單位建立糧食共同擔保基金、因地制宜建立糧食擔保公司、推動土地劃撥轉出讓為主要內容的國企改革等多種方式，多渠道籌集糧食市場化收購資金，既有力促進了糧油收購工作的順利開展，確保了江蘇糧食安全，又較好地控制了糧食市場化收購貸款風險，取得了良好成效。

糧食市場化收購資金籌集的基本做法

江蘇目前糧食市場化收購資金的籌集方式主要有以下幾種方式。

(一）建立糧食共同擔保基金

隨著糧食流通市場化改革進程的加快，為防范和控制國有糧食企業信貸風險，確保國家糧食宏觀調控政策有效落實，從20 10年開始，江蘇積極創新糧油市場化收購資金支持方式，強力推動以縣（市、區）為單位建立以地方政府為主導、財政性資金注入等多渠道籌集的糧食共同擔保基金，有效解決了基層糧食收儲企業市場化收購“貸款難”問題。

1.運作模式

糧食共同擔保基金是政府主導，政府相關部門、具有全轄糧食經營統籌協調職能的縣級糧食購銷總公司、參保糧食企業等繳存于農發行專戶，專門為糧食收購貸款進行擔保、專項用于彌補糧食市場化收購貸款損失的基金。主要資金來源為財政性資金、縣購銷總公司自有資金、參保糧食企業自有資金，嚴禁使用貸款資金、借入資金、職工及社會集資等非權益性資金。以繳納糧食共同擔保基金方式取得的市場化收購貸款，其性質為信用貸款。

糧食共同擔保基金由政府指定基金歸集單位（一般為縣糧食購銷總公司）在農發行開設糧食共同擔保基金專戶，將共同擔保基金存入該專戶，并嚴格按協議約定管理。基金專戶存款利率，一般按活期存款利率執行。貸款額度一般按共同擔保基金總額的10~15倍左右發放市場化收購貸款。各參保企業不能按期歸還共同擔保基金所對應的糧食市場化收購借款的本息，或發生貸款損失（包括擠占挪用、庫存短少、價差虧損等）時，農發行有權直接從糧食共同擔保基金專戶中扣收相應款項，糧食共同擔保基金不足以償還的，農發行有權就差額部分繼續向縣購銷公司、糧食企業追償。共同擔保基金代償后，相關參保企業應補回用于彌補的共同擔保基金數額。

2.建立背景

組織落實糧食收購資金，是糧食收購活動順利開展和防止因資金問題出現“打白條”“賣糧難”情況的重要前提和基礎。地方國有糧食企業開展最低收購價收購時，資金因由中儲糧公司向農發行統貸統還而得到保障，但企業因對不符合國家最低收購價標準糧食進行托底收購、代收代儲以及其他經營需要開展市場化收購時，必須自主向農發行申請貸款，面臨收購資金需求大、信貸保證能力低的矛盾。

江蘇省蘇中、蘇北地區是糧食主產區，當地國有糧食購銷企業承擔著糧食收購的重擔，每年夏、秋兩季糧食收購資金需求量較大，但因歷史包袱重、可抵押資產少，信貸保證能力有限，糧食收購貸款資金供應和經營風險防控面臨雙重壓力。如江蘇省鹽城市100多家國有糧食購銷企業資產負債率一直在90%以上，一個中等規模的縣級糧食購銷企業，每年投入收購的金額在幾億元，而企業的自有資金極其有限，完全依賴農發行的貸款支持。特別是20 10年糧價波動較大，糧食企業市場化收購風險突顯。

為此，江蘇省明確要求各地建立糧食收購貸款管理資金使用、運行安全的監督管理機制，并要求各地糧食行政主管部門、糧食購銷總公司、基層糧食購銷企業等共同籌建“糧食共同擔保基金”，通過共擔風險，解決長期困擾企業收購和農業金融發展的抵押擔保難題。

20 11年夏糧收購期間，最低收購價預案未啟動，部分社會主體因前一年搶購小麥出現虧損，參與市場化收購的積極性降低。為彌補市場空白，江蘇省各地方國有企業有序開展市場化糧食收購，共有5 0個縣（市、區）累計籌集糧食共同擔保基金8.7億元，覆蓋全省糧食購銷企業貸款客戶的7 0%左右，通過基金發放收購貸款6 0億元，占市場化收購貸款投放量的90%以上。

20 13年，為減輕企業負擔，促進企業改革增效，江蘇省提出在全省范圍內推動建立政府主導、財政注資、企業參與的糧食共同擔保基金，提出“堅持多渠道籌集，積極爭取財政、糧食行政管理部門無償撥款支持” 等新要求，并制定專門管理辦法，要求強化政府統籌職能，明確財政性資金在縣域共同擔保基金額度中占比不少于30%。基金當年規模7.2億元，共投放市場化收購貸款128億元，占全國農發行同類企業資金投放量的1/3。隨后，省政府辦公廳《關于深化地方國有糧食企業改革的意見》省政府《關于建立健全糧食安全責任制的實施意見》等文件中，均提出建立政府主導、財政注資的糧食共同擔保基金的要求。20 15年省政府辦公廳下發《關于印發江蘇省糧食安全責任制考核辦法的通知》，明確要求“有效落實收購資金，保障糧食正常收購得1分；所轄縣（市、區）建立糧食收購共同擔保基金或采取有效融資擔保方式得1分，每少1個縣扣0.5分，扣完為止”。

糧食共同擔保基金制度，充分發揮了財政資金四兩撥千斤的效果和農發行信貸資金的支持功能，切實提高了糧食企業整體抗風險能力，有利于破解糧食購銷企業抵押資產質量差、價值低、處置難、保證擔保難落實等現實瓶頸，有力地防止了“賣糧難”、“打白條”。淮安市淮陰區糧油購銷總公司20 13年夏糧收購前，區財政出資16 00萬元，企業自籌7 00萬元，共同建立糧食收購擔保基金，企業從農發行獲得貸款2.1億元，短時間內就收購了8萬噸小麥，而20 12年企業東拼西湊才貸到1.2個億，收購糧食不足7萬噸。阜寧縣糧食購銷總公司20 15年建立糧食共同擔保基金16 26萬元，取得市場化收購貸款1.5億元，既減少了企業社會融資成本和利息成本7 0萬元，還由于有財政注資5 00萬元，相應增加了5 000萬元貸款，可多收購農民糧食并促進農民增收5 00萬元，農發行也由于有政府擔保和支持，信貸風險得到有效防范，相應也減少了很多審批程序。

3.發展現狀

全省各地高度重視并推進地方糧食收購共同擔保基金籌集工作進度，引導國有糧食購銷企業積極主動參與。淮安市是全省率先建立縣級糧食收購共同擔保基金的產糧大市，市委、市政府20 13年以來明確要求各縣區必須足額建立以財政注資為主的糧食收購共同擔保基金，并將其列入對縣區政府農業農村工作年度目標考核，全市目前共籌集糧食擔保基金1.6億元，其中財政出資近1億元，約占6 0%，可申請市場化收購貸款約16億元，基本解決糧食收購資金的籌集問題。20 16年，南京市政府也專門下發《南京市地方儲備糧收購貸款共同擔保基金管理辦法》，要求市、縣政府建立糧食共同擔保基金，并明確財政資金注入比例。

目前，全省有9個設區市（蘇州、常州、鎮江、無錫等非主要產糧區除外）、近5 0個縣（區）建立糧食共同擔保基金，覆蓋全省約8 0%的糧食購銷企業貸款客戶，累計籌集糧食共同擔保基金20多億元，全省基金常年賬戶余額在6億以上，累計投放糧食收購貸款約8 00億元，國有糧食購銷企業市場性糧食收購至今未出現不良貸款記錄。

糧食收購共同擔保基金受到基層企業普遍歡迎，認為是推進糧食收儲制度改革、糧食從政策性收儲走向市場化收儲的必由之路，特別是政府財政性資金注入，體現了政府對糧食安全的重視。20 15年，江蘇省國有糧食企業收購糧食29 1億斤，其中最低收購價收購13 3.3億斤、市場化收購15 7.7億斤，耗用資金300多億元。籌集和保障如此大體量的收購資金，國有糧食購銷企業、銀行均無力獨自承擔，只有靠政府主導、財政注資建立共同擔保基金，各方共同擔責，才能避免出現“賣糧難”“打白條”，才能切實保護農民種糧積極性，保障地方糧食安全。

（二）建立糧食擔保公司

為應對糧食市場化收購資金籌集難的問題，江蘇省一些地方通過建立糧食擔保公司的方式，開辟了多渠道籌集市場化收購資金的路徑。筆者對宜興市金穗投資擔保有限公司等單位進行了實地調研，通過解剖麻雀的方式，對全省糧食擔保公司的運作情況有了一個全面的了解。

宜興市金穗投資擔保有限公司是經宜興市政府批準同意由宜興市糧食局下屬國有企業于20 09年底出資設立的旨在解決宜興市糧食企業融資難問題的專業擔保機構，注冊資本1億元，主要開展融資性擔保業務，服務對象為宜興市糧食系

統內的企業。金穗公司成立7年多以來，擔保業務穩步發展，累計提供貸款擔保業務320筆，擔保企業數累計195戶，擔保總額達16 15 6 6萬元，純擔保費收入累計120 0多萬元，爭取各級財政風險準備金補貼及政策性獎勵共7 00多萬元，公司近年來累計發生2筆擔保代償，代償總額達120 0萬元，剔除政策性補助外，基本收支平衡。

全省其他一些市縣建立的擔保公司運作情況基本類似。

（三）推動土地劃撥轉出讓

20 13年5月，江蘇省政府辦公廳出臺了《關于深化地方國有糧食企業改革的意見》，確定了國有糧食企業改革的方向和任務。其中，文件明確提出，在改制重組過程中，各地可根據實際情況，靈活選擇有利于企業改革的土地使用權處置方式。對地方國有糧食企業現有國有劃撥土地，可通過補交土地出讓金方式辦理土地出讓手續，將劃撥土地改變為出讓土地，或將劃撥土地使用權評估后作價入股新成立的糧食購銷總公司（集團）；土地掛牌出讓處置收益，全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線”，用于糧食流通基礎設施建設，支付人員分流補償、原有退養人員社會保障等改革成本。支持地方國有糧食企業結合“退城進郊”盤活現有資產，引入社會資本，擴大資產規模，改善資產質量，建設糧食產業園區。

各級糧食主管部門認真貫徹國家和省級有關改革文件精神，加強與國資委、財政、國土、工商、稅務等部門的溝通協調，推進土地產權改革，努力將企業擁有的國有劃撥土地變更為出讓土地。在出臺的改革方案中許多地方政府對這項工作給予了政策支持，明確以先交后返的方式辦理土地出讓手續。截至20 16年底，全省現有劃撥地34 8 18畝，劃撥轉出讓地7 7 6 3畝，土地出讓收益4.5億，在實現土地增值的同時，有力地改善了企業的融資狀況，促進了國有糧食購銷企業的改革和發展。各市在土地產權改革方面，走在前列的主要是鹽城、泰州、蘇州、徐州、南京。其中：鹽城市劃撥轉出讓土地20 5 7.6畝，占全市國有糧食購銷企業總用地的38.5%，實現土地出讓收益2.15億元；泰州市劃撥轉出讓土地1922.5畝，占全市國有糧食購銷企業總用地的4 9.2%；蘇州市劃撥轉出讓土地117 7.4畝，占全市國有糧食購銷企業總用地的31.7%。

部分市縣加大土地產權改革力度，因地制宜施策。如泰州興化市國有購銷企業土地性質變更工作已全面完成，全市累計由國有劃撥用地變更為國有出讓土地面積為127 3.4畝，涉及企業37家，土地增值1.95億元，為企業融資提供平臺；處置部分閑置資產和土地，收益7 5 0萬元；政策性資金返還獎補6 21.8 8萬元。蘇州張家港市對系統內資產進行了全面清理，按照“分批繳納、分批增資”的辦法，對全市27家單位，4 9宗土地，共計33.3萬平米土地、14萬平米房產，進行登記造冊、土地性質由劃撥轉出讓手續辦理，所有房產和土地過戶到總公司，梳理了全市優質國有糧食資產，進一步增強總公司融資能力和市場競爭力。徐州睢寧縣通過對13個庫點結合“退鎮進郊”進行整合資源，兼并重組，20 15年完成部分土地的掛牌上市工作，實現凈收益320 5萬元。

解決市場化收購資金的根本出路在于改革

糧油市場化收購是國家糧油收儲制度改革的大勢所趨，解決糧食市場化收購資金的根本出路在于改革。

（一）加快糧食收儲制度改革，實現真正的市場化收購

全面放開糧食購銷市場之后，糧食市場形勢變了，糧食流通體制變了，收購資金的供應方式和管理模式變了，但是作為國有糧食購銷企業服務“三農”、維護國家糧食安全、準確把握和積極落實糧食購銷政策、充分發揮國有糧食企業主渠道作用的宗旨沒有變。既要保護農民利益，又要促進企業良性發展，必須加快糧食收儲制度改革，實現真正的市場化收購。一是發揮市場在糧食資源配置中的決定性作用，加快推進小麥、水稻收儲制度改革，實行“價補分離”，讓企業成為真正的市場主體；二是以糧食安全省長責任制考核為契機，盡快出臺《超標糧食長效處置辦法》，對不符合政策性收購質量要求的糧食，明確收購責任主體，落實利益補償機制，企業實現真正意義上的市場化收購，誰出政策誰給錢，既切實減輕國有糧食企業負擔，理順政府和市場的關系，又切實化解農發行的市場化貸款風險；三是利用農發行對地方經濟的支持，特別是中長期貸款對地方政府項目的支持，引導地方政府建立市場化收購貸款業務的風險補償機制，逐步建立和擴大政策彌補范圍，營造市場化收購貸款的地方政策環境；四是積極引導地方政府參與糧食市場化收購業務管理，努力促成地方政府及糧食主管部門、農發行對企業的共管機制，逐步形成市場化收購信貸資金監管的多部門合力。

（二）加快糧食購銷企業改革，提升企業風險承擔能力

糧食市場化收購資金籌集最大的難題在于企業風險承擔能力較差，糧食購銷企業通常經營狀況一般，自有資金不足，一旦糧油市場價格大幅下滑造成經營虧損，企業無足夠的彌補來源，通常糧食市場化收購貸款，企業能提供的擔保措施除了自身資產以及經營者少量的個人資產抵押外，一般很難再提供其他有效的擔保措施。因此，必須加快國有糧食購銷企業改革，提升企業風險承擔能力。一是建立健全現代企業制度，充分利用信貸杠桿，引導企業按照公司化運作，逐步成為自主經營、自負盈虧、自我約束的市場化主體；二是加大一二三產融合力度，形成完整的產業鏈條，以資本為紐帶促進強強聯合，整合地方國有資產，吸收引入央企以及大型民營資本，積極穩妥有序發展混合所有制，打造特色鮮明的旗艦企業，大力拓展經營業務范圍，進一步優化經營結構，增強盈利能力，提高經濟效益；三是完善國有糧食購銷企業經營管理機制，集中精力抓轉型，整合資源促發展，加快推進國有糧食購銷企業的土地性質轉變力度，提升企業的擔保能力，以企業土地評估值作為基金來源的補充，建成共同擔保基金“蓄水池”；四是從標準、質量、認證等方面入手，整合做優全省糧食品牌，并集中優勢力量宣傳、推介和營銷，形成在國內外享有較高知名度和影響力的糧食整體品牌形象，促進企業增效。

（三）加快糧食供給側改革，著力實施“優質糧食工程”

當前糧食生產存在品種結構不對路、價格缺乏國際競爭力兩大問題，主要是因為農民沒有按市場消費需求生產，而是選擇產量高、種植效益好的糧食品種。糧食產業鏈相互脫節，生產、流通、消費不協調，產原糧、收原糧、賣原糧。糧食流通方式粗放，初加工、粗加工產能過剩，低水平重復生產過多，產品增值率低，資源綜合利用率低，科技創新能力低。加快糧食供給側改革是提高種糧農民收益的需要，是促進企業提質增效的需要，是從根本上解決市場化收購資金的需要。一是推進“好糧油行動”。調優種植結構，根據江蘇省“確保糧食供需平衡、口糧自給”的目標，推動農業結構合理調整，調增優勢特色產業，拓寬農民增收渠道，調減產品無特色、生產成本高、產出效益低的品種和易感病蟲害的品種，調減易受自然災害影響的地區的糧食種植面積，推動糧食生產向比較優勢地區集中；調優生產方式，培育新型經營主體，強化糧食科技創新，發展規模化、集約化經營，提高生產效率，降低生產成本，以多元、優質、安全的消費需求為導向，把提高糧食質量放在更加突出位置，實行優質優價收購，大力發展綠色生態儲糧，促進綠色有機糧食生產，促進糧食精深加工轉化，構建糧食全產業鏈，加強高附加值產品開發，增加多元化定制化個性化糧食產品供給，整合做優全省糧食品牌，讓農民分享更高的產業鏈增值收益。二是加強糧食產后服務中心建設，以基層現有糧庫為基礎進行功能改造，以代儲存、代烘干、代質檢、代加工、代銷售“五代”業務為重點，為新型農業經營主體和小農戶提供專業化服務，提升糧食保鮮儲存能力，提高糧食倉儲物流裝備和技術水平，促進農民增收減損。三是加強糧油質檢體系建設，按照“機構成網絡、監測全覆蓋、監管無盲區、系統無風險”的目標，主動適應、積極作為，堅決守住收購、儲存、出庫三個重點環節，全力推進“監測、檢驗、監管”三張網絡建設，全面落實糧油監管責任，健全相關監管制度，完善相關監管機制，深化糧油質量安全追溯體系建設，確保質量可追溯、問題可倒查、責任可追究。按照糧食安全省長責任制的要求，落實地方政府屬地管理責任和企業主體責任，并加強糧食安全責任制的考核；主動適應形勢發展變化，充分發揮市場監管、工商、食安、質監、衛生等職能部門的監管作用，加強銜接、充分溝通、部門聯動、形成合力，共同筑牢糧油質量安全的監管屏障；加強區域協調，開展聯合執法，加強信用體系建設，實行分類監管，形成糧油質量安全 網格化立體監管體系。

（四）加快金融體制改革，創造市場化收購良好環境

按照現行金融體制，農業發展銀行是糧食市場化收購的主要承貸機構，但目前農發行作為政策性銀行，其管理體制已明顯不適應糧食市場化收購的需要，國家既要求其執行好國家政策性收儲政策，又對其進行經營性考核，農發行處于兩難境地，對糧食市場化收購貸款控制嚴、手續繁、放貸慢。為此，必須加快金融體制改革，創造糧食市場化收購的良好金融環境。一是準確定位農業發展銀行的職能。作為政策性銀行，就必須發揮政策性銀行的作用，相關糧油信貸政策的制定必須體現政策性，對糧食市場化收購貸款的信貸政策要服從國家糧食宏觀調控的需要，服從國家糧食安全的需要，服從服務農民增收的需要。二是從政策上鼓勵其他商業銀行參與糧食市場化收購的資金供應，對發放糧食市場化收購貸款的商業銀行，從資金頭寸、存款準備、貸款利率等方面給予一定的優惠政策。三是進一步細化農發行糧油市場化收購資金信貸政策，在執行好國家政策性收儲政策，確保地方收購不出大的問題的前提下，應堅持市場化的原則制定和落實市場化收購貸款政策，防止游離于政策與市場之間，形成“兩不像”，人為提高企業貸款門檻。四是農發行要充分考慮地區差異，在糧食市場化收購資金信貸政策的制定上堅持分區指導的原則，充分考慮糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的差異，結合區域信用環境差異，實行差別授權和因地制宜的信貸政策，避免政策要求上“一刀切”。五是農發行要以風險敞口可控為原則，積極擴大非信用放款方式份額，建立市場化收購貸款撥備制度，對市場化收購貸款風險要有一定容忍度，不能一味地進行處罰問責。六是爭取地方政府投融資公司保證擔保，有條件的地區也可由政府直屬的投融資公司對市場性收購貸款提供全額保證擔保。