深化糧食供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟

文/艾永梅

糧食的問題不僅是經濟問題，更是社會問題乃至國家戰略安全問題。雖然經歷了“十二連增”，近年來我國糧食結構性矛盾開始顯現，產業鏈結構不夠合理，產業經濟較為薄弱，各鏈條銜接不暢，一定程度上制約了農業現代化和農民增收，對國家糧食安全造成了不利影響。現代糧食產業發展已不單純是某個糧食流通組織、企業或服務的競爭，更表現為糧食產業鏈條和產業體系的整體競爭。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“貫徹新發展理念，建立現代化經濟體系”“深化供給側結構性改革”“實施鄉村振興戰略”“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中” 。本文通過分析我國糧食產業經濟現狀、存在的問題，對深入推進我國糧食供給側結構性改革提出政策建議。

我國糧食產業現狀及存在的問題

198 3~20 16年期間（見圖1），我國糧食產量在1996年突破1萬億斤，到1998年達到了峰值之后，經過5年的滑坡，到20 03年下降到8 6 14億斤，糧食價格一度上升。20 04年以來我國建立了糧食直接補貼制度，在中央一系列補貼政策的刺激下，全國糧食產量逐漸增長，基本保障了國家的糧食供給安全。20 04~20 15年期間我國糧食總產“十二連增”，20 16年我國糧食總產量6 16 24萬噸，雖同比減少0.8%，但仍處于20 04年以來增產周期中的次高水平。20 17年糧食總產量達6 17 91萬噸，是歷史第二高產年。總體看來，糧食產業經濟呈現出“兩端散、中間小”的格局，主要表現在生產和銷售兩個環節，即糧食生產的分散性和糧食消費的普遍性并存。我國糧食種植結構仍不平衡，綠色優質糧油供給相對不足，深加工業和產業經濟發展水平總體偏低，缺乏全產業鏈控制與經營能力，產業鏈還處在互相割裂的初級階段。

（一）種植環節：資源環境因素制約糧食產業競爭力

1.生產要素存在硬性約束

近年來，我國農地流轉呈加快態勢，截至20 16年底，全國家庭承包耕地流轉總面積達到4.4 7億畝，占家庭承包經營耕地面積的33.3%，糧食種植規模化水平明顯提高，家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等各類新型農業經營主體已超過29 0萬家，土地適度規模經營占比達到4 0%。但按第六次全國人口普查的平均每個家庭人口為3.1人計算，以家庭為經營單位的土地規模只有4.5 6畝/戶，我國仍是世界上土地經營規模最小的國家。小規模分散經營不利于開展科學化、現代化的田間管理，從而影響產能的進一步提高。20 16年全國糧食單位面積產量36 3.5公斤/畝，比20 15年減少0.6%，僅有世界先進水平的6 0%。農業生產主體總體規模過小，導致農產品生產成本和交易成本過高。目前我國單位種植成本中人力成本是美國的近20倍，化肥成本是美國的3倍，直接影響了糧食價格及其國際市場競爭力。小規模分散經營還導致無法把握市場規律，造成價格大起大落；在相對分散的農業經營格局下，難以提高糧食生產標準化的水平，從而也難以從源頭上保障糧食的質量安全。

由于耕地的細碎化，糧食產業還面臨機械化、高科技和專業化障礙。“十二五”期間我國農業科技進步貢獻率由20 10年的5 2%提高到20 16年的5 6%以上，單產提高對糧食增產的貢獻率達到8 0%以上，三大糧食作物耕種收綜合機械化率均超過7 5%，表明我國糧食產業已從過去主要依靠增加資源要素投入到主要依靠科技進步的新階段。但目前我國糧食產業核心技術、關鍵技術自給率偏低，高技術含量的關鍵裝備基本依靠進口，技術創新以跟蹤模仿為主，突破性的技術發明少。糧食科技人才隊伍建設滯后，每100公頃耕地平均擁有科技人員0.7 5名，而美國為15名。人才培養開發、評價發現、激勵保障機制不健全和糧食科技經費投入不足等原因，導致農業科技人才創新意愿不強，甚至導致農業科技人才流失。

種糧收入邊緣化導致糧農種糧積極性不高。20 16年農民人均可支配收入突破1.2萬元，近四年年均實際增長8%，20 16年城鄉居民收入之比為2.7 2:1，比20 12年下降了0.16，城鄉收入差距持續縮小。但數據顯示，我國農戶糧食收入僅占家庭收入的10%~20%，種糧收入逐漸邊緣化，后果是小規模農戶已不把糧食生產作為家庭收入的主業，而是作為留守老人、婦女的家庭副業，農村地區“老齡化”“空心化”現象較為普遍，“誰來種地”“地怎么種”問題突出。20 16年，全國農民工總量2.8 2億人，其中，外出農民工占比6 0.1%。有調查顯示，在被調查的6 5 4 8名農村勞動力中，在“意愿外出打工”者中4 5歲以下年輕人占7 1.23%,“不打算外出打工”者中4 5歲以上年齡較大者則占6 0%以上。雖然近幾年越來越多的“新農人”進入農業領域從事糧食生產、流通和服務，但并沒有改變勞動力配置的基本格局。

2.農業資源環境“調綠”任務艱巨

經過結構性調整，20 16年華北地下水超采區、西南小麥條銹病菌源區、江淮赤霉病易發區調減小麥面積5 00多萬畝。河北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區、西南西北生態嚴重退化地區，實施休耕20 0萬畝、比上年增加8 4萬畝。截至20 17年9月底，我國農田灌溉水有效利用系數提高到0.5 5以上，退耕還林還草4 24 0萬畝，耕地輪作休耕制度試點達到120 0萬畝，糧菜果茶等綠色防控技術應用面積超過5億畝，秸稈資源綜合利用率和農膜回收率均達到6 0%以上。但目前我國糧食產業面臨的資源環境“調綠”任務仍較為艱巨，使用化肥仍存在“一高一低”的弊端。“一高”，是施用量高。我國是世界上最大的化肥生產和消費國，我國耕地面積不到世界的1/10，每年施用的化肥總量卻占世界的1/3，單位耕地面積化肥投放量是美國的1.7倍。“一低”，是有效利用率低。過量施用化肥、缺施有機肥，造成土壤板結、有機質土層厚度下降。我國農用化肥單位面積施用量是國際公認安全上限（225千克/公頃）的1.93倍，然而，這些化肥的利用率僅4 0%左右，其余的成為污染源，其中，投入農田的氮肥成為地下水體氮素污染的主要來源。另一方面，土壤重金屬和有機物污染加劇。土壤污染直接危及糧食質量安全、生態安全和人體健康，制約了糧食產業可持續發展。

圖1 我國糧食總產量及單位面積產量（1983-2016）

3.糧食種植區域及品種結構仍待進一步改善

20 17年糧改飼面積超過1000萬畝、增加4 00萬畝，稻田綜合種養面積達到24 00多萬畝，比上年增加20 0萬畝。我國自20 01年糧食流通體制改革以后確定13個糧食主產省區、7個主銷區和11個基本平衡區，目前13個糧食主產區占全國糧食產量的7 5%以上，只有五個省份能夠穩定地輸出糧食安全，五個省份只略有盈余，而遼寧、湖北、四川已經成為糧食短缺省份，糧食生產日益向北方核心產區集中，糧食跨區域流通和平衡的壓力加大。如不及時調整區域種植政策，我國糧食產能將受到抑制。

20 17年我國在穩定口糧品種的基礎上，因地制宜調整優化種植結構，無效供給減少，有效供給增加。20 17年，危及糧食安全，市場緊缺的優質強筋弱筋小麥種植面積占27.5%，比上年提高2.8個百分點，優質稻、加工專用稻種植面積比例達到8 0%以上，比上年提高1.5個百分點。根據國家統計局有關數據預測，20 17年市場緊缺的大豆面積增加約7 00萬畝，雜糧雜豆增加約6 00萬畝，青貯玉米和優質飼草增加約5 00萬畝，馬鈴薯增加約20 0萬畝。但隨著消費結構的升級，我國糧食種植品種和空間結構布局還有待優化，在品種上，小麥優質品種仍供給不足，大豆產需缺口仍較大。

4.糧食投入品產業核心競爭力仍較為薄弱

我國糧食產業對投入品核心環節掌控力相對不足。以糧食種子行業為例，種子行業是處于農業生產鏈條的上游行業，對穩定農業生產和保障糧食安全具有重要的意義。20 16年全國持證企業4 316家，比五年前減少一半，行業集中度有所提高。國內上市種子企業5 0多家，總市值超千億元，市場份額已占到35%以上，比五年前提高了5個百分點。但與發達國家相比，仍存在糧食種子庫存過剩、行業集中度低、規模普遍較小、研發能力不足、種子定價機制不合理等問題。20 13~20 15年我國種業企業注冊資本1億元以上的增加了28%，但總體占比僅為4.8 6%，國內種子行業C R 10低于10%。20 16年我國雜交玉米的可供種量為20億公斤，而需種量僅為11.5億公斤，僅為可供種量的一半左右，種子庫存的高度過剩導致種子企業的業績壓力加大。然而，當前我國糧食種子的進口率已高達7 0%，外資種子已經占據了玉米種子市場10%的份額。

農資領域也存在類似隱患，農資行業“多、散、弱”特征顯著。問卷調查顯示，國內領先的15 0家農藥企業，研發總投入只有32億元，占銷售收入的比例4%左右，在研發能力和資金投入上，國內外企業差距明顯。目前世界農藥企業的20強大都已在我國建立了公司或辦事機構。其中來自歐美的六家跨國農藥巨頭已成為中國農藥市場上主要的外資供應商。在中外合資的農藥企業中，核心技術部分不為合資企業掌控，中國企業僅僅是廉價的加工廠，在技術上和價格上都失去自主性，并承擔高昂的環保成本，對中國整個農藥產業鏈構成威脅。

（二）流通銷售環節：產業鏈布局有待優化

1.收儲環節：收儲制度改革初顯成效，多元化收儲格局逐步形成

糧食收儲制度改革初見成效，但糧食去庫存仍然任務艱巨。針對我國糧食高產量、高進口、高庫存的情況，我國政府從20 14年開始對主要糧食價格形成機制、補貼政策、收儲方面的政策進行了適度調整。例如，20 14年在新疆和東北三省、內蒙古東部地區開始實行棉花和大豆的目標價格改革。20 16年，國家在內蒙古和東北三省按照“市場定價、價補分離”的原則，將以往的玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購加補貼”的新機制。推行供給側結構性改革以來，隨著產量、進口量減少和消費量的增加，我國糧食的庫存消費比迎來下降的拐點。20 16年玉米產量迎來14年來的首次減少，進口量也大幅回落。20 17年1月，國內玉米市場價格首次低于進口價，這意味著，近些年來國內國際糧食價格長期“倒掛”問題在玉米領域開始得到解決，總體供需失衡情況有所緩解，但20 17年總體依然保持供大于求的局面，玉米臨儲庫存仍保持高位，稻谷、小麥最低收購價庫存繼續增加。

在收儲主體構成上，市場化收購比重不斷加大，多元主體共同收購的格局正在形成。20 16年全年各類糧食企業共收購小麥、玉米、粳稻、中晚秈稻、早秈稻、大豆及油菜籽20 28 1萬噸，同比下降6.11%。其中國有糧食企業收購總量占到主產區糧食收購期間主要糧食作物收購總量的7 9.98%，占到當年國內糧食總產量的35.7 1%，20 17年秋糧收購期間，糧食市場化收購量占比有所上升，但政策性收儲仍為收儲主渠道（主要是稻谷）。而美國由政府主導的政策性儲備僅占12%，其余8 8%均為民間糧食儲備，主要由農場主進行，政府給予相關存儲補貼并提供低息農業貸款。過高的政策性糧食儲備增加了存儲成本，加重了國家財政負擔。

在收儲科技應用方面，20 16年國家糧食局實施“倉儲智能化升級改造項目”的同時，繼續實施“危倉改造項目”，中儲糧啟動了現代糧食倉儲設施維修改造“全覆蓋”工程。截至20 16年底，中儲糧系統空調控溫儲糧規模達到20 00萬噸以上，中央儲備糧科技儲糧覆蓋率達到95%以上，使中央儲備糧更加優質、綠色、安全。但總體看來，我國糧食倉容閑置與不足并存，糧庫硬件設施、信息化和智能化水平偏低，導致儲糧環節損失大。在全國現有各類倉容中，高大平房倉、立筒倉、淺圓倉等現代化倉庫只占六成，只有7 8%安裝了機械通風系統，5 7%安裝了計算機糧情測控系統，4 1%安裝了環流熏蒸系統。

在收儲方式上，伴隨糧食市場化的逐步深入，糧食貿易由以即期交易為主轉變為以遠期交易和遠程交易為主，傳統的對手交易模式正逐漸被信用交易、委托交易、網上交易等新的交易模式所取代。而目前多數地方糧食收儲企業交易模式單一，導致糧食流通成本高，效率低下。

2.加工及銷售環節：價值鏈管理是短板

20 16年全國糧食加工業總產值27 8 5 3億元，同比增加13.3%，利潤總額13 21億元，同比增加6 8.7%，效益顯著提升，但也面臨一系列問題。目前的中國糧食加工業總體上仍處于粗放式增長階段，企業規模偏小，產品趨同，經營效率不高。稻谷加工企業中的6 5.2%日處理能力在100噸以下，小麥加工企業中的90.4%日處理能力在20 0噸以下。我國有4 0多萬家從事食品生產的企業，有300多萬個食品經營的主體，以及難以計數的小作坊、小攤販，他們市場集中度較低，缺乏大企業、大品牌，這增加了監管的難度，存在著糧食與食品安全的隱患。

20 16年農產品加工業與農業的產值之比達到了2.2:1，但現階段整個糧食加工業仍以初級加工為主，糧食加工普遍存在成品率低、食用率低、利用率低、效益低、產業鏈條短的“四低一短”問題，產能過剩、價格倒掛、開機率偏低，產業鏈各環節銜接度不高。我國稻谷加工產能利用率僅為31%左右，小麥加工產能利用率也只有5 6%左右。我國能夠加工1000種左右以玉米為原料的產品，但以低端、大宗為主。例如，賴氨酸加工量達20 0萬噸，而全世界總需求量20 0萬噸，庫存積壓在所難免。

在人們的生活節奏加快和對食物安全日益重視的情況下，糧食品牌消費正得到越來越多消費者的認可。很多有高端需求的消費者青睞于高價購買國外的大米、面粉，卻對國內同等優質的糧食產品視而不見。我國糧食品牌小雜亂，缺乏全國和行業規劃，品牌保護難度大，假冒偽劣產品多，全流程的質量追溯難以真正到位。

政策建議

糧食不能被單一地定位為一般商品，而應把糧食當作有限公共品來管理。糧食生產和消費體系具有多功能性和多重價值，承載著國家安全、生態安全（包括物種安全）、產業安全、固國本和鄉村振興的重要使命，因此，糧食產業經濟須服務于國家戰略安全、產業自主、民生健康和生態可持續性。糧食產業經濟不是單一的商品經濟，而應是民生經濟、公共經濟、生態經濟。道德經濟、自主經濟和可持續經濟。應建立協調機制，不斷延伸產業鏈，提升價值鏈，加強供應鏈管理，整合國內外市場資源，鼓勵技術創新，促進糧食產業向技術密集、資本密集型轉變，完善現代糧食經營體系，提高我國糧食產業核心競爭力。

（一）進行糧食產業鏈整體布局規劃，加強部際之間的協調機制

建立發改、商務、農業、糧食、海關、質檢等部門間的溝通協調機制，加大監管力度，強化產業監測預警和預期管理，有效提高應急處置水平。將農業生產、管理、儲藏、加工、國內市場營銷、進出口貿易集中到一個大部制的經濟部門來管理和營銷，由專門機構參與糧食的產供銷一條龍服務和經營并負責開拓海外市場，統一管理糧食產前、產中和產后及國內外貿易的數據，進行科學指導和統一戰略布局，減少條塊分割的矛盾，以解決產供銷鏈條不完善和不高效的問題。調整糧食區域布局，引導糧食產業和現代服務業融合，扶持現代服務業發展，引導我國糧食產業經濟轉型發展。完善我國糧食產業支持保護政策，重點支持糧食產業鏈升級優化和配套基礎設施的完善。

（二）加強供應鏈和價值鏈管理，支持現代糧食產業升級

加強供應鏈和價值鏈管理，實行研發、生產、倉儲、運輸、銷售全產業鏈控制與經營，才能與國際糧商抗衡，維護國家產業安全。在領先企業和鏈條其他成員之間搭建平等對話協商平臺，特別是上下游各環節的協同合作，調優鏈條上經濟主體間的利益分配。既要通過聯合、兼并等方式整合橫縱資源，引導其實施行業整合，提高綜合服務水平、鏈條成本管控等方面的能力，又要制定專門的政策幫助其分擔和對沖系統風險，提高市場運作效率，最終形成市場的優勝劣汰機制。多渠道吸收資金、技術和項目，吸引更多的社會資本參與糧食產業化重點項目建設。繼續優化產業結構，大力發展綠色可持續的糧油產業鏈，重點支持糧食循環經濟和深加工產業，實施民族品牌發展戰略，大力提升糧食產品和服務的供給質量。積極發展“互聯網+糧食”，建立現代化糧食收儲、交易及大數據中心，完善農業擔保、保險、期貨等金融配套機制。

（三）加大科技投入，強化糧食質量安全追溯和監測

加大糧食產業鏈核心技術科研的財政投入，鼓勵糧企就產業鏈的關鍵環節和核心技術進行布局和研發。研制糧油多元化產品，增加糧油產品附加值，培育糧企自主創新及品牌建設意識。完善產學研深度融合機制，形成“科技研發-成果轉化-推廣應用-產權保護-配套服務”的糧食科技推廣和社會化服務體系，培養現代高科技人才，并鼓勵科研工作者到基層開展科技咨詢服務，豐富基層農業勞動者的科學知識，把高新技術如地理信息系統( G I S） 、全球定位系統、毛細灌溉、化肥施用檢測等應用于基礎農業，加快農業科技化進程，建立公正、獨立、透明的全產業鏈的供應鏈管理、數據集成、監管管理和質量安全追溯系統。

（四）積極利用國際貿易規則發展外向型農業

由專門機構組織國內糧企積極掌握、利用國際貿易規則和貿易信息，和國際市場對接、合作，在全球范圍內整合利用資源，參與“一帶一路”建設，提升國際市場競爭力。加快構建糧食產業技術性貿易措施體系，充分發揮非關稅貿易措施的作用。加強對跨國壟斷集團控制我國糧食行業行為的監控、管理和預警機制，加強對國內外糧食檢驗檢疫標準和產業鏈布局的研究，避免外資進一步控制我國糧食儲存、流通體系。扶持多元化市場主體參與糧食收儲、流通加工和貿易，使國營貿易企業與民營企業共同參與國際糧食貿易，增強對跨國壟斷集團的抗衡力量。

（五）建立與小農的增收合作機制

在產業政策方面，目前我國糧食政策調整的方向主要是發揮市場供求在價格形成中的決定性作用，政府建立在市場化收購基礎上穩供給與保收入相協調的補貼機制。對于農民的收益損失，宜采取WT O所允許的綠箱補貼政策給予彌補，這種補貼與糧食產量、糧食價格脫鉤。創新糧食產業鏈條主體間的合作機制，發展“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+合作社+農戶”及“合作社+農戶”“公司+基地”等生產經營模式，探索通過“二次結算”、股份制合作等方式，積極探索糧食合作社、土地托管、聯耕聯營、農業共營制等土地經營服務模式，充分調動農民參與現代糧食產業的積極性，保護小農利益。采取政府推動、市場拉動、部門聯動的做法，搭建農業、扶貧、科技、保險、金融機構的合作新機制，探索財政扶貧基金、保險、小額信用借款等相結合的方式，將小農引入現代農業進程中，避免工商資本對農民利益的侵蝕，以推進“包容農民”的糧食產業現代化和鄉村振興。