加快構建新時代國家糧食安全保障體系

文/李國祥

面對實施國家糧食安全戰略遇到的多種問題，必須正確處理好戰略性問題和戰術性問題。

要加快構建新時代國家糧食安全保障體系。要按照契約化生產、標準化投入、規模化基地、品牌化經營、訂單化購銷、專用化收儲要求，加快構建新時代保障國家糧食安全體系，切實增加綠色優質專用糧食供給。

滿足新時代人們對糧食和食物消費的更高要求，需要轉換發展動能，深化糧食收儲制度改革，創新糧食價格形成機制，主要依賴市場力量而不是依賴政策市推動糧食產業經濟發展，這就是糧食行業供給側結構性改革的核心。

從長期來看，我國糧食安全戰略勢必將保重要糧食供應與保農民增收等目標合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應和飼料糧供應與全面調動農民種糧積極性合理區分。

黨的十九大報告提出新時代要實施鄉村振興戰略，從解決“三農”問題在全黨工作中地位、振興鄉村戰略總要求、鞏固和完善農村基本經營制度、確保國家糧食安全、構建現代農業體系、促進農村產業融合和加強農村基層基礎工作等方面對“三農”工作進行了全面系統部署。其中，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”是我們必須牢記的使命，是實施鄉村振興戰略的重要目標任務。

一、新時代社會主要矛盾轉化對糧食供給提出了新要求

隨著我國社會主義建設進入新時代，世情國情農情發生了很大變化。中國已經穩定地成為世界第二大經濟體、全球經濟增長的新引擎，中國在對外貿易和外匯儲備等多個方面穩居世界第一。中國已經成為世界經濟中心，并正在走向世界舞臺的中心。從我國現代化進程來看，全面小康社會很快就要建成，并向基本建成現代化國家和建設成為社會主義現代化強國邁進。

我們在認識到我國經濟社會發展發生翻天覆地變化的時候，如何看待“三農”問題？黨的十九大報告指出，農業農村農民問題仍然是關系國計民生的根本性問題。糧食直接關系到十幾億人吃飽吃好問題，也關系到農村繁榮穩定問題，關系到幾億農民能否同步分享現代化。

多年來，國內糧食生產量無法滿足需求總量，產需總量上存在著缺口，這是我國糧情的重要特征之一。目前，我國糧食年度需求總量大約6.5億噸，其中口糧消費持續下降，而飼料糧需求不斷增長，工業用糧需求極不穩定。20 17年工業用糧增長相對較快。20 17年國內糧食年度產量超過6億噸，估計本年度糧食產需缺口總量上超過5 000萬噸。

在國內糧食總量上存在缺口情況下，糧食卻出現了部分品種階段性過剩，一個重要原因是國內糧食生產結構與需求結構不匹配，稻谷等庫存過多，而大豆等進口量相對較多。20 14年到20 16年，我國糧食進口總量連續3年超過1億噸，進口最多的是大豆。估計20 17年糧食進口量仍然超過1億噸，其中進口大豆約90 00萬噸。

當前，我國糧食供求結構性矛盾突出表現在稻谷等部分品種糧食庫存水平高，壓力越來越大，農民發愁收獲后的糧食不好賣，價格低，而同時一些糧食加工企業所需要的專用優質原料不足，“守著糧倉缺糧食”，難以買到符合要求的專用優質原料糧，有的加工企業不得不在國際市場上進口糧食。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從長期來看，人民追求美好生活對谷物消費和糧食消費提出了越來越高的要求。在食物消費結構中，口糧消費將繼續減少，動物源性食物消費將進一步增加，從而帶來飼料糧消費不斷增加。對于口糧來說，人均消費量越來越少，而消費種類則越來越多樣化，品質要求則越來越高，既提出了口感好吃要求，又提出了安全健康要求。

確保國家糧食安全是實施鄉村振興戰略的底線。實踐證明，鞏固和完善農村基本經營制度，是保障國家糧食安全的有效舉措。在穩定農村土地家庭承包基礎上，我國還必須面對新時代的主要矛盾，人們對美好生活的需要日益增長與農業發展相對滯后且極不充分之間的矛盾，加快構建現代農業體系，這也有助于保障把中國人的飯碗端在自己手中。面對新時代農業發展面臨的主要矛盾，必須加快構建農業產業體系、生產體系和經營體系，就必須要完善農業支持保護體系和健全農業社會化服務體系。

二、我國糧食供求結構性矛盾突出

當前，我國糧食供給數量充足，供求結構性矛盾突出。保障國家糧食安全面臨越來越復雜的矛盾。農業供給側結構性改革有效地緩解了現有的糧食供求結構性矛盾，但也提升了糧食新供求結構性矛盾風險的提升。

農業供給側結構性改革對糧食供求關系影響是多方面的。糧食收儲制度改革是農業供給側結構性改革的重要內容。通過糧食收儲制度改革，使玉米等市場扭曲效應明顯降低，既減少玉米及其替代品的進口，又帶來玉米等糧食生產的調整與優化，還刺激了加工對國產玉米的需求增長。

盡管農業供給側結構性改革有效緩解了糧食供求矛盾，但是糧食供求結構性矛盾仍然日益突出。我國糧食消費已經并正在發生深刻變化，而國內糧食生產和流通綠色發展滯后，糧食生產不可持續性問題嚴重。多年來，在滿足糧食國內消費需求的壓力下，國土資源過度開墾，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農藥農膜大量使用，農業資源環境已不堪重負，農業內外源污染相互疊加。糧食生產過度施用化肥和農藥不僅帶來不可持續性問題，而且還帶來了質量安全隱患。

國內生產糧食專用性嚴重不足。為了更好地適應消費者對糧食消費結構升級的需要，糧食加工企業對品質一致性和品種優良化的原料糧要求越來越嚴格。國內糧食種植與加工企業適應市場需求轉型發展之間的矛盾越來越突出。近年來，我國進口小麥都在300萬噸以上，進口量高的年份甚至超過5 00萬噸。我國加工專用優質小麥主要依賴進口，由于國內生產的小麥存在著“強筋不強，弱筋不弱”的問題，造成加工優質高檔面包的小麥和加工優質高檔糕點、餅干用的弱筋小麥等高度依賴進口。在我國小麥國內產需存在缺口的情況下，進口專用性強的小麥既有助于彌補國內供求缺口，又有助于改善國內小麥供求關系。當我國小麥供求關系相對寬松，特別是我國居民生活水平提高后對優質專用小麥需求增長強勁而普通小麥需求趨于減少時，專用性小麥供給就不應再高度依賴進口了。

目前，估計國內優質強筋麥需求7 00萬噸左右，收購市場價格每斤可以達到1.3元，明顯高于小麥最低收購價。盡管如此，國內優質強筋麥年產量不足4 00萬噸。估計國內優質粳稻占比約30%，優質秈稻占比僅為10%。隨著居民對面包、蛋糕、方便面等高檔糧食加工品需求的日益增長，對專用性糧食品種將不斷上升。由于國內優質專用小麥生產量不足，每年都要主動地從加拿大和美國進口高筋硬紅春麥用于加工面包粉，從澳大利亞進口高筋白麥用于加工高檔面條粉，從澳大利亞和美國進口低筋軟麥用于加工糕點粉。除口糧外，燃料乙醇、玉米糖漿和生物質塑化劑制品等，對玉米原料需求潛力大，但受市場影響也比較大。糧食品質結構性矛盾，除與農民種植習慣、種子培育等糧食生產因素有關外，也與糧食流通發展滯后直接相關。

糧食收儲環節混收混儲比較普遍。除少數糧食加工企業專收專儲外，多數收儲商，包括國有糧食收儲企業，也包括政策性糧食收儲，一般都沒有將收購的糧食按照質量等級和專用品種分類儲存。糧食收儲為什么沒有開展專收專儲？一是專收專儲制度尚未建立。政策性收儲糧食僅對收購糧食的水分和雜質提出要求，而對專用優質等方面尚未作出具體規定。二是專收專儲條件不具備，專用優質小麥種植尚未形成規模，無法滿足規模糧食加工企業批量生產的用糧需求。同時，倉容有限，檢驗手段缺乏，很難做到專收專儲。三是專收專儲的動力不足。專收專儲成本相對較高，而專售市場尚未形成，收儲企業專收專儲未必能夠實現經濟利益。

我國專用優質糧食發展還面臨支撐體系建設滯后和不配套的問題。我國農業科技創新比較重視優良品種選育和推廣，糧食生產基地比較注重高標準農田建設。某個農戶選種的專用優質小麥，未必能夠達到加工企業對品質一致性的要求的加工規模。糧食生產基地側重于農田水利等基礎設施建設而與專用優質小麥生產脫節。

三、加快構建新時代國家糧食安全保障體系的對策

解決糧食供求結構性矛盾，必須處理好保障糧食安全的戰略性問題和戰術性問題。穩定增加糧食綜合生產能力、保護糧農利益、確保國家掌控糧食合理規模，都應是戰略目標，不能有絲毫動搖。普通糧供給偏多、稻谷等庫存規模過大，屬于國家糧食安全戰略實施過程中遇到的戰術性問題，迫切需要采取有效有力措施盡快加以解決。面對實施國家糧食安全戰略遇到的多種問題，必須正確處理好戰略性問題和戰術性問題，不能因糧食供給側結構性改革動搖國家糧食安全戰略目標，不能因為調整糧食種植結構而削弱生產能力，不能因為糧食去庫存削弱國家調控能力，不能因為完善糧食收儲制度而損傷農民種糧積極性。

要不斷增強糧食生產戰略能力。盡管糧食生產能力可以通過糧食產量加以反映，但不能簡單地將二者等同起來。守住耕地紅線，藏糧于地、藏糧于技，都屬于糧食生產戰略能力。針對短期內我國糧食供求結構性矛盾，特別是玉米等供求結構性矛盾轉化為稻谷等供求結構性矛盾，適度減少糧食產量促進糧食種植結構優化，必須讓一部分農民合理地退出糧食生產。筆者認為，從20 18年起，旨在減少玉米種植的政策措施力度總體上要減輕，相應地應選擇穩定玉米種植的政策措施。

要多途徑提高我國糧食抵御國際市場沖擊能力。必須清醒認識降低糧食生產成本并不是提供我國糧食國際競爭力的唯一途徑。提高我國糧食產業國際競爭力，不僅要采取措施降低糧食生產流通成本促進糧農增收，而且要深化改革構建綠色優質供應的體制機制。日本稻米產業高保護（高價格）與其產業發展之間關系，不管是怎樣的因果關系，其實際結果是高價格的稻米產業才得以生存。部分學者認為，日本食品自給率不斷降低，主要原因是日本糧食市場的強邊境保護政策。實際結果是，日本沒有高進口關稅等邊境保護政策措施的農產品生產，國內產業是不斷萎縮的。只有大米高價格的產業，國內生產才沒有萎縮。要讓相對較高價格的國內糧食生產在市場上具有競爭力，必須在品種選擇和品質提高等方面做文章。稻谷和小麥重在提高品質，通過擴大綠色優質專用供給，保持相對較高價格，確保生產經營者獲得合理收益。玉米重在提高單產水平降低成本提高效率，大豆重在促進食用豆類擴大生產，油用大豆主要依賴進口滿足需要。

要加快構建新時代國家糧食安全保障體系。要按照契約化生產、標準化投入、規模化基地、品牌化經營、訂單化購銷、專用化收儲要求，加快構建新時代保障國家糧食安全體系，切實增加綠色優質專用糧食供給。要培育新型糧食產業主導力量，協同支持糧食市場多元化主體，融合一二三產業發展，加強品牌培育，建設糧食產后服務體系，掌控全產業鏈，能夠從田間到餐桌全產業鏈中主導“產購儲加銷”一體化模式發展。加快綠色優質專用原糧基地建設，促進新型糧食生產經營主體通過訂單生產、定向投入、專項服務、良種培育、保價收購、代儲加工、入股分紅等多種聯結方式與一般種糧農戶形成緊密型聯結。加快糧食生產功能區劃定，發展糧油食品產業集聚區，加快建設糧食產業園區。多主體參與并合理分工，實現共贏。在新時代國家糧食安全保障體系中，要發揮新型農業經營主體在專用綠色優質糧食產業發展中發揮引領和組織作用。面向終端市場的加工經營企業，要能夠發現市場認識度高的品種，并引導消費選擇。一般種植戶能夠參與新型產銷模式和新型供應鏈與產業鏈中并分享利益。

構建新時代國家糧食安全體系要處理好政府與市場關系。在糧食品質和化肥農藥等現代要素投入一定的情況下，糧食單產越來越高，對農民越有利，農民種糧效益越好，這是毫無疑問的。因此，凡是有助于提高單產的技術，農民都有積極性采用，凡是有助于明顯提高單產的投入，農民也都是愿意付出代價的，有時甚至不惜超過需要的化肥農藥投入。因此，提高單產，是市場經濟條件下的傳統動能，是市場經濟條件下農民的自覺行為。在糧食供求關系偏緊的情況下，提高糧食單產作為政府的目標，政策激勵加上市場動力雙重作用，也有一定的合理性。當糧食供求關系發生變化了，糧食供給過于寬松的情況下，如果繼續將提高糧食單產作為政府目標，似乎不再合理。政府與市場之間的關系很明確，凡是市場能夠發揮符合社會目標作用的，就盡可能交由市場，政府不必要干預。從這種意義上說，在糧食供求關系寬松的情況下，政府理應放棄對糧食單產目標的追求。更何況，政府無條件地追求糧食單產，并配套相應政策措施，可能會加劇糧食供求結構性矛盾。

要深化糧食政策性收儲制度改革。保障糧農增收和口糧絕對安全是我國糧食政策性收儲制度深化改革的底線。稻谷小麥是我國最重要的口糧品種，其收儲制度改革應在堅守底線前提下以最小扭曲市場為原則，可以在縮小最低收購價實施范圍、合理確定最低收購價水平和選擇多元化執行主體等方面進行優化設計，從而形成既不違背世界貿易組織農業規則和我國入世承諾又能夠促進多重目標實現的制度安排。

要調動農民擴大綠色優質專用糧生產積極性。滿足新時代人們對糧食和食物消費的更高要求，需要轉換發展動能，深化糧食收儲制度改革，創新糧食價格形成機制，主要依賴市場力量而不是依賴政策市推動糧食產業經濟發展，這就是糧食行業供給側結構性改革的核心。受專用優質麥生產配套的栽培技術推廣落后等影響，分散農戶種植專用優質小麥單產水平不穩定，且在市場上銷售時未必能夠實現優質高價，市場風險相對較高，這嚴重壓抑農民發展專用優質小麥積極性。因此，推進糧食收儲市場化改革，要逐漸弱化托市糧影響力，促進糧食優質優價機制盡快形成。

要加大周轉儲備糧規模。要科學認識糧食儲備糧規模，不能因為目前的結構性矛盾而將國有糧食企業的儲備作用過多地否定。部分品種糧食儲備規模過大，弊端很多，無疑需要盡快解決。從長期來看，我國糧食安全戰略勢必將保重要糧食供應與保農民增收等目標合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應和飼料糧供應與全面調動農民種糧積極性合理區分。國家糧食儲備要從需求端保證軍糧供應和學生與低收入群體糧食供應以及救災應急等方面確定合理規模、倉儲與物流布局。要加強糧食中央儲備與地方儲備數量和結構以及倉儲與物流布局等方面要加強有機銜接。

要加快糧食產后服務體系發展。多年來，我國農戶售糧一般直接賣給經紀人，沒有存糧習慣。個別種糧大戶或合作社建有簡易糧食干燥清理及存儲設施。與新時代綠色優質專用糧食供給體系相配套，必須要對收獲的糧食按市場需求分等定級、分級收購、分倉儲存、分類加工。為此，要支持在全國產糧大縣建立專業化的經營性糧食產后服務中心，有償為種糧農民提供代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售等服務。