制約西北貧困地區城鄉經濟社會

袁文英　王勇

摘 要 農村剩余勞動力轉移、農村土地產權制度是制約西北貧困地區城鄉經濟社會一體化發展的主要瓶頸。影響西北貧困地區農村剩余勞動力轉移的主要因素有人口增長過快，慣性大；農村勞動力素質低下，就業技能單一；鄉鎮企業發展嚴重不足，布局分散，制約了勞動力就地轉移；城鄉一體化發展滯后；農業生產力低下，經濟結構嚴重滯后。農村土地產權制度不適應西北貧困地區城鄉一體化發展，需要改革的主要方面表現為耕地銳減和土地利用的低效率；農村土地的不當征用問題。

關鍵詞 農村 剩余勞動力 轉移 產權 城鄉經濟

基金項目：本文系2016年甘肅省社會科學規劃項目“甘肅省精準扶貧精準脫貧實踐經驗和發展對策研究”（項目批準號16YB 072）的階段性成果。

作者簡介：袁文英，蘭州交通大學馬克思主義學院副教授；王勇，西北師范大學政法學院教授，博士。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.312

城鄉一體化是源于城市地理學的一個概念，空間維度（包括自然空間和社會空間）是其應有之義。其實質是農業與工業之間從失衡走向整合，重在農業與工業之間的功能互補和產業對接；農民與市民從分際走向融合（統一），重在農民與市民的法律身份的同一和人格上的平等。因此，真正需要“一體化”的是農民和市民，是將農民和市民的法律身份“一體化”為“公民”或“國民”。西北貧困地區，是指處于甘、寧、青三省區的老、少、邊、窮基層農牧地區。由于經濟發展落后，自然條件惡劣等原因，西北貧困地區在實現城鄉一體化發展中遭遇許多瓶頸，其中包括農村剩余勞動力轉移和農村土地產權制度。

一、西北貧困地區農村剩余勞動力轉移制約了城鄉一體化發展

（一）農村剩余勞動力轉移對農業生產、農民收入和農村社會的影響

西北貧困地區由于自然條件限制，農業勞動生產力水平低等原因，存在大量農村剩余勞動力。只有將龐大的農村剩余勞動力轉移出去，才能提高農業的勞動生產率，才能實現農業的適度規模經營，才能真正實現城鄉經濟社會一體化發展。

1.剩余勞動力轉移對農業生產的影響。首先，剩余勞動力轉移提高了農業勞動生產率。勞動生產率和剩余勞動力轉移之間又具有相互促進的關系。其次，剩余勞動力轉移擴大了農戶的土地經營規模，一定程度上實現了規模經濟。在西北貧困地區的多數地區，土地資源稟賦條件本來就不具備優勢，只有通過剩余勞動力轉移，降低農業勞動力密度，擴大了農戶的土地經營規模。最后，農村勞動力的轉移還可以發展農業產業化組織，最終把傳統的自給自足農業改造為現代的商品農業。

2.剩余勞動力轉移對農民收入的影響。一方面，從農業部門轉移和流出的勞動力一般都流向收入更高的地區或收入更高的產業部門，這部分勞動力的收入狀況可以得到明顯改善，剩余勞動力外出務工收入成為農民收入的主要組成部分。如2008年甘肅省第二次全國農業普查主要數據公報，甘肅農村勞動力資源總量1234.12萬人，而外出勞動力247.8萬人，占20%。而甘肅農村人均純收入2008年只有2723元。根據調研發現，在寧夏回族自治區南部山區，有些地方的勞務收入已經超過農民純收入的三分之一，成為貧困山區農民增加收入時主要渠道。另一方面，農業部門由于剩余勞動力的流出，農業的勞動生產率也會提高，剩余農民可以從農業的適度規模經營中增加收入。

3.剩余勞動力轉移對農村社會的影響。經歷了現代城市文明洗禮的輸出剩余勞動力一旦返鄉后，就能夠帶回先進的生活方式、生產技術和商品經濟觀念，對當地人民群眾思想觀念產生深刻影響，便于建設農村社區，實現城鄉經濟社會一體化發展。

（二）西北貧困地區農村剩余勞動力轉移的制約因素分析

通常情況下，城鎮化的發展水平決定了農村剩余勞動力的轉移程度。西北貧困地區國有企業經濟效益低、吸收就業人口有限，何況還有大量的城市待就業人口需要解決，并且西北貧困地區農村剩余勞動力數量龐大、素質低下的特點決定了這一轉移途徑并不順暢。

1.人口增長過快，慣性大。在西北貧困地區，許多人生育男孩傳宗接代的生育觀念十分根深蒂固。結果是越生越多，越生越窮；越窮還想再生，陷入一個惡性循環。客觀地講，在西北貧困地區這樣特殊的自然環境下從事農業生產，缺少男孩的家庭確實存在較多的困難。正是在這種生育觀念的影響下，西北貧困地區的人口增長較快。據人口學家的推算，按我國現在的婦女生育率，即使保持在更替水平，人口增長還將持續保持35-40年，而西北人口將持續增長45-50年。由此可見，西北貧困地區人口增長的慣性還是很大的。這個因素對于解決西北貧困地區的農村剩余勞動力轉移問題來說是個不利因素。

2.農村勞動力素質低下，就業技能單一。西北貧困地區農村勞動力素質與經濟發達地區而言，相對比較低。2006年，西部地區農村外出勞動力4035萬人，其中文盲占1.7%，小學文化程度及以下的占26.6%，高于全國同類標準19.9%。甘肅234.12萬農村勞動力資源中，文盲229.96萬人，占18.6%；小學文化程度431.11萬人，占34.9%；初中文化程度436.16萬人，占35.4%；高中文化程度121.48萬人，占9.8%；大專及以上文化程度15.41萬人，占1.3%。因此，農村勞動力素質低下，就業技能單一，無論在農村勞動力轉移的規模和速度上，還是在農村勞動力轉移層次上都是一個不容忽視的制約因素。

3.鄉鎮企業發展嚴重不足，布局分散，制約了勞動力就地轉移。發展鄉鎮企業，可以充分利用鄉鎮企業吸收農村剩余勞動力的經濟作用。西北貧困地區的鄉鎮企業發展嚴重不足，布局分散的現狀制約著西北貧困地區農村勞動力的轉移。與經濟發達地區相比，西北貧困地區鄉鎮企業的發展嚴重滯后。西北貧困地區發展鄉鎮企業的制約因素是多方面的，主要有封閉的思想觀念，薄弱的農業基礎，資金運行的惡性循環，鄉鎮企業產業結構安排與布局短視化，產權結構落后，缺乏創新動力等，使得鄉鎮企業發展嚴重不足，而且布局十分分散，從而影響了對農村剩余勞動力的吸收，這也是西北貧困地區農村剩余勞動力問題嚴重于經濟發達地區的一個重要原因。

4.農業生產力低下，經濟結構嚴重滯后。西北貧困地區由于受自然條件和經濟發展水平的限制，農業生產力非常低下。一方面，農業生產力低下，農業剩余嚴重不足，就會降低農民的資本積累，農民每年都在重復進行簡單再生產。農業的基礎性地位就會受到影響，最終又減緩工業的發展速度。工業發展受到影響就會減弱對農村剩余勞動力的吸收能力。另一方面，農業生產力低下，必然導致農業產業化水平不高。通過發展科技，加強組織，不斷擴大農業吸收勞動力的空間，同時建立農村城鎮（社區），才能實現農村剩余勞動力的就地轉移。西北貧困地區經濟結構嚴重滯后于全國發展水平。在第一產業就業的勞動力超過一半，有的甚至高達70%以上。大量農村剩余勞動力因為不能充分就業，收入水平很低，陷入貧困邊緣。

二、西北貧困地區農村土地產權制度不適應城鄉一體化要求

（一）耕地銳減和土地利用的低效率

十五期間中國耕地面積凈減少9240萬畝。1999年與1996年相比，耕地面積凈減1300萬畝，平均每年凈減433萬畝。2000年耕地減少244.4萬畝，2001年耕地減少895萬畝，2002年耕地減少2526萬畝，2003年耕地減少3796萬畝，2004年耕地減少的速度得到了控制，但耕地凈減少仍近1200萬畝。至此，目前農村土地產權制度安排的滯后性就更為突顯了。另一個不爭的事實就是西北貧困地區農村土地的低效率利用。這一方面是由土地承包方式引發的。農村經濟體制改革之后，我國耕地主要實行的是按人均包的方式，一部分勞動力較弱農戶經營不了或經營不好耕地，就只好走粗放經營的道路。而勞動力較強農戶在種地之余涉足他業謀取收入，成為兼業型農戶，而當兼業經營發展到工商收入成為家庭收入的主要來源時，農戶逐漸削弱了對土地的投工投資，導致部分地方土地產出呈現下降趨勢。另一方面，就是土地經營的分散化。實行承包制初期，我國耕地一般采取按人均包、按勞均包、按人勞比例均包三種方式。當時能在較大程度上激勵勞動者的熱情，但平均承包造成了土地高度分散、資源配置效率低下等問題。這種超小型平均化經營成為農業降低成本，吸收資金、技術和對傳統農業進行改造的主要障礙，引發了一系列土地低效率利用的問題：首先，造成耕作不便，許多農戶共同使用同一水利設施，因較難管理造成水利設施年久失修，利用率低；其次是地塊多而零碎，田埂道路占地多，給耕作、灌溉、植保等帶來諸多障礙，且不利于大型機械化的使用；再次是地塊分散，各家各戶地界相連，農民爭界爭水糾紛不斷。農業剩余是城鄉一體化的基礎和必要條件。城鄉一體化也并不是將農村人口都推向城市，而是農村土地的城市化、農村產業結構的調整和農民社會保障體系的建立，使農村人口就地轉化為城市人口。

（二）農村土地的不當征用

農村土地的征用，確切的稱謂是農村土地的“被”征用，是影響農村城鄉一體化進程和城市土地規模的直接因素。就城市土地經營來看，目前土地征用中主要存在以下三項問題：

1.補償標準偏低，農民損失嚴重。我國當前土地征用立法對土地征用補償標準，有的規定了固定的標準，如土地管理法。《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費；安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。被征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6-10倍，被征用耕地的安置補助費，為該耕地被征用前三年平均年產值的4-6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”這一補償標準只考慮了農民的直接損失，沒有考慮間接損失。而且對農民直接損失的補償也很少，這對農民不公平。另一方面，農村土地被征用后即轉化為城市土地，城市土地基本是用于第二、第三產業，某土地的GDP貢獻率在各城市及城市內各區位有所不同，但總體要遠高于農村土地。而農民的土地征用補償費在城市中連套房子都買不起，而其被征用土地的面積卻是欲購買房屋的數十倍。

2.補償方式單一，補償金發放監管不力。我國農民長期缺乏資金積累，又沒有比較完善的社會保障措施，抵御自然災害和社會風險的能力都比較低，所以對征用土地的補償金心理預期比較高，希望提供一個長期的保障。但現有的一次性給付的補償方式使缺乏理財和投資能力農民很快就會將有限的補償金消耗殆盡。

3.農村土地城鎮化與農民市民化的脫節。也正因為農村土地和城市土地之間的巨大價差，才引發了土地城市化的速度大大快于人口城市化速度的現象。由于大量“農民”沒有有效轉化為“市民”身份，近年來進城務工的農民大量失業。在城市郊區，有不少想種地的農民，卻無地可種，同時并沒有真正融入城市的經濟社會網絡中。