淺析三權分置視域下農地金融的發展方向

摘 要 “三權分置”政策的提出為我國的農地金融化的發展，尤其是土地經營權的抵押提供了新的思路，也提出了新的要求。我國的農地金融存在供給型的金融抑制，表現為融資障礙重重、金融產品種類少以及融資成本高。經營權抵押正當性存疑，融資制度不健全以及相關配套制度的不完善阻礙了農地金融的發展。未來可以從破除法律障礙和創新農地金融機制等方面尋求出路。

關鍵詞 “三權分置” 農地金融 經營權 抵押 制度創新

作者簡介：官杰，華中師范大學法學院。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.283

一、“三權分置”框架下農地金融發展的可行性

推進我國建設新型社會主義新農村和新型城鎮化的進程，解決“三農問題”是重中之重。農業經濟的發展離不開資金的支持，為了解決三農問題，首先要解決的就是農業經濟的資金融通問題。當前我國的農地金融發展極不充分，農村的金融市場普遍的存在著金融抑制的現象。為了充分激活農地金融的潛力，政府和黨中央可謂披荊斬棘，首先是在2016年發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，意見指出：“……農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置并行”，第一次在政策上提出了“三權分置”；在剛剛舉行的十九大上，習總書記在報告中指出“貫徹落實三權分置政策”，為“三權分置”鋪平了道路。“三權分置”賦予了土地應有的金融屬性，為我國進行新一輪的土地改革點明了方向。

三權分置是指，實行“三權并行”的產權制度，將土地的承包權和經營權從原來的土地承包經營權中分離出來，和我國農村土地的機體所有權一起，成為我國新的土地產權模式。在這種新的產權模式中，農戶依舊保有自己對土地的承包權，而對土地的經營權，農戶可以選擇將其進行抵押，從金融機構獲得融資，從而得到農業生產的資金，進而能夠進行農業的再生產，促進農業的發展。

農地金融的發展主要體現為農地的抵押和農戶的貸款。由于農村地區的經濟發展普遍不高，農戶的財產除了自身負有的少量動產之外，主要的財產來源就是土地上的進項。因此，農戶如果想要獲得貸款來投入生產，往往缺少特定的擔保物來進行抵押。三權分置后，允許農戶以承包的土地的經營權作為抵押物來進行貸款，可以解決當前的矛盾。

二、農地金融發展的現狀和困境

（一）農地金融潛力亟待激發

我國的農地金融發展目前面臨著嚴重的金融抑制現象，這表現為農村的土地流轉中金融資本的供求不平衡，以及政策的支持力度不足，使得農地流轉對金融服務的需求不能夠得到滿足。這具體的可以表現為以下幾個方面：

1.農業經營者融資障礙重重

由于我國長久的“重農穩農”的政策思想，對農地的流轉和使用存在著較為嚴格的限制和管控，使得農地金融發展一直遭受政策上的阻礙。一方面，國家的法律政策對土地流轉進行了限制，比如目前的《物權法》和相關的法律解釋僅支持對以拍賣、招標、公開協商等方式的獲得土地的承包經營權進行抵押，而完全限制以家庭聯產承包方式獲得土地的抵押權，從而阻礙了本來應該需要得到貸款的小農戶的融資途徑。另一方面，我國的立法者認為，如果想要將土地流轉出去，進行土地經營權的抵押，其身份資格必須要能夠達到“除農業生產外，有穩定的其他收入者”，這無疑是將問題給本末倒置了——最需要進行抵押貸款享受貸款紅利的是那些從事農業生產，需要后續資金的農戶，以及農業生產窮途末路不能繼續進行在生產的農戶。因此，這樣的規定，無疑是給農戶的抵押套上了制度的枷鎖。

2.農地金融產品種類的匱乏

當前我國的農地金融種類主要有：農戶小額信用貸款、農戶保證貸款、抵押質押貸款以及聯保貸款等。不難發現，在如土地的抵押權的權能不能夠得到充分的展現，那么基于前文中的分析，農戶很難能夠在上述的貸款中提供足夠的保證，那么所謂的農地金融就是無源之水無本之木，不能煥發其應有的活力。由于農業在一定程度上屬于高風險行業，天災人禍都用可能導致其土地顆粒無收，因此當前我國的農業金融對農業保險類的產品的需求是呼之欲出的。而目前我國的農業保險產品不管是在種類，還是在覆蓋力度上都是欠缺的。

另外，由于我國的金融機構官僚氣息嚴重，不注重對金融產品的創新和研究開發，新的金融產品的研發周期和既有產品的更新周期都比較長，甚至出現了停滯不前的現象，這與我國高速發展的市場經濟現狀是極其不相符的。在這種情況下，即使農戶能夠得到抵押的資格，也往往會出現抵押和擔保的負擔重，貸款的利息高等現象。這明顯的違背了發展農地金融，促進農業生產的初衷。

3.供求雙方參與農地金融成本高

對于農戶來說，一方面是制度的參與成本高，不管是當前制度下對家庭聯產承包責任制土地流轉的限制，還是金融機構等對貸款人身份資格和貸款額度的限制，都使得農戶參與農地金融的成本上升。我國的商業銀行對農業貸款的數額設定了明確的限制，并且一般規定的貸款的還款期限是一年，然而農業生產的具有回報的長期性和不穩定性的特點，因此農戶的還款壓力自然比較大。另一方面是，當前我國農民的整體素質不夠高，對于銀行的金融理財產品的理解和接受能力相較于城市人口來說較低，因此，其充分利用農地金融信息的成本就相應的提高。

對銀行來說，提供農地融資的成本一方面來自于上述的農戶的理解力成本和加入成本，另一方面也是由于農業生產的不穩定性和風險性。一旦發生天災人禍，原本處于貸款劣勢的農戶便更加的難以償付貸款，這也是我國的農村金融機構不愿意發放貸款的一個主要原因。

上述的三個原因，形成了我國農地金融領域的金融抑制的局面。

（二）農地金融面臨的困境

農地金融的核心是土地產權的抵押問題，具體到三權分置的新時期之后，土地經營權的抵押問題成為了破解農地金融難題的突破點。除了金融抑制導致我國的農地金融活力始終不能得到釋放以外，我國的農地金融還受制于土地經營權的抵押法律規定不清晰、融資制度不健全以及相關配套制度不完善幾個方面。

1.農地經營權抵押的法律正當性存疑

正如筆者在上文講到的，我國的農地產權制度散見于《農村土地承包法》、《物權法》等法律法規及司法解釋之中，而目前現行的法律對土地承包經營權承包和租讓等情形都進行了嚴格的限制。從目前的法律規定來看，對家庭聯產承包責任制下的土地經營權的抵押其實是非法的。《“三權分置”意見》的提出即是為了解決這一問題，但是在目前的狀態下，政策和法律之間的存在著矛盾，使得破除當前的法律障礙，尋求政策和法律之間、部門法和部門法之間的協調成為了落實“三權分置”政策的當務之急。

2.融資制度的不健全

我國的農地融資制度較西方發達國家來說起步較晚，發展較緩。融資制度在農地金融中扮演者極為重要的角色，可以說只有發展起成熟的農地融資制度才可以促成農地金融又好又快發展。我國的融資制度目前飽受詬病，具體表現在：

第一，金融機構的種類不夠豐富。我國目前參與農地金融的機構主要是國有商業銀行、政策性銀行和信用合作社三種機構。這些金融機構同時也負擔著其他的業務，參與農地金融顯得力不從心。

第二，融資力度和實力不相符。據統計，我國截至2015年，共有農村銀行類金融機構約15萬個，占銀行總數的70%，但是涉農貸款卻只占貸款總額的20%，這明顯的體現出了我國的農業貸款的窘境。

第三，融資貸款的資格限制較為嚴格。貸款資格的核準制度繁瑣和銀行的差別待遇，極大的降低了貸款的效率。

3.配套保障制度的不完善

農村土地之所以抵押限制較為嚴格，是因為農地同時擔負著社會保障的角色。農戶一旦將農田進行抵押，便可能失去自己的賴以生活的生產要素。因此，為了促進農業生產，讓農戶抵押土地沒有后顧之憂，必須改變我國目前農村社保力度不足的局面。

三、農地金融制度的重構和創新

（一）完善農地法律體系

發展農地金融，首先需要破除農地金融目前的法律障礙。在“三權分置”的視域下，破除農地金融的法律障礙，首當其沖地要破除農地法律體系的障礙，即明確土地經營權的法律定性，理清不同法律法規對土地抵押問題的要求，促成協調統一，從而完善農地法律體系。

具體的來說，首先需要對經營權的性質進行定性。目前我國學界對土地承包經營權的定性分為物權說和債權說兩派，也由此引發了經營權和承包權能否分離的討論。筆者認為可以分離，因為承包經營權具有成員權的性質，這使得它具有了物權的特征，農戶經承包而對所占有的土地具有使用、收益和處分的權利。因此，經營權和承包權都可以歸類到用益物權的類別中，農戶有權力的選擇將經營的資格轉給他人。確定了經營權的獨立性之后，就需要對當前的《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規進行修改，賦予農地經營權的物權性質，允許農地經營權的流轉和抵押，激活固定在土地上的經濟價值。

筆者認為，為了保障農戶流轉土地的后續利益，保障農戶的合法權利不受損失，應該在三權分置視域下出臺一部《農地流轉和農地金融管理條例》專門對農村地區的土地流轉進行規制。并且設定土地流轉和抵押的登記生效主義，來進一步地鞏固土地流轉的安全性。

（二）健全農村融資制度，破除金融抑制

我國農村的融資制度發展極不完善，存在著嚴重的金融抑制現象。為此我國應該實行以放松管制為主的農地金融政策，來消除金融抑制現象。

第一，完善農村金融體系，增加金融供給。如前所述，我國可以進行農業相關金融的銀行數量龐大，但是投入在農業領域的貸款卻是少之又少。因此可以由政府規定國有商業銀行固定的貸款比例和金額限制，增加農業貸款的供給。同時，增加金融機構在農村的機構設置。

第二，豐富農村金融的產品種類。我國的農業的農地金融產品種類較少，為了滿足新時期農地流轉需求可以增加比如土地股權質押貸款農產品期貨貸款等金融產品。

第三，加大金融知識的宣傳。金融機構在三權分置新時期的應該承擔著推動者的作用，不僅為農戶提供資金貸款業務，同時也應加大對金融知識的普及和對金融業務的介紹，從而降低雙方參與農地金融的成本。

第四，要建立完備的農地價格評估體系。農戶和金融機構的借貸，以及經營者的轉經營，都與農地的價格有關。完備的農地價格評價體系可以降低交易風險。

（三）完善農村的配套保障制度

不可置否的是，三權分置框架下，農地依舊擔負著重要的保障功能。因此，為了促成農地的流轉，讓農戶無后顧之憂，這就需要我們具有完備的農村社會保障體系。因此應該創新新型的農業養老保險和醫療保險，滿足農戶最基層的保障需求。同時，可以提高農村地區農業保險的種類和覆蓋力度，降低農業生產的風險。不僅對農業生產的產收進行保障，同時也可以創新的保險的內容，設立針對農地流轉的新型專門保險，為三權分置后的農地流轉提供保障。

參考文獻：

[1]高圣平.農地金融化的法律困境及出路.中國社會科學.2014（8）.

[2]孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究.中國社會科學.2016（7）.

[3]史躍峰、趙黎明.中國農村金融供給創新的路徑選擇：基于土地流轉視角.中央財經大學學報.2010（11）.

[4]韓莉.發展我國農地金融的現實障礙及對策探討.商業經濟.2014（6）.