“直訴”案件法律監督實務

丁銀萍+朱玲嫣

摘 要：近年來，刑事“直訴”案件的數量呈現快速上升趨勢，由此引發了強制措施不到位、辦案質量下降等一系列問題，在一定程度上影響了司法機關的工作能效。檢察機關作為國家的法律監督機構，強化對公安機關“直訴”案件的法律監督是自身的職責所在。本文將在現有法律規定的框架下，通過對上虞區人民檢察院近三年辦案數據的分析，從“直訴”案件增加暴露出的問題入手，小議檢察機關對公安“直訴”案件的法律監督，以期更好地完善對公安機關偵查活動的監督機制，提高公訴案件辦理質效，實現檢察職能的綠色發展。

關鍵詞：“直訴”案件 法律監督 辦案質效

司法實踐中，我們通常把偵查機關沒有提請檢察機關逮捕或者報捕后沒有被批準逮捕轉而對犯罪嫌疑人采取取保候審、監視居住等強制措施，并在偵查終結后直接移送檢察機關審查起訴的刑事案件稱為“直訴”案件。“直訴”案件這一模式一般適用于犯罪情節較輕、社會危害程度不大的刑事案件。輕罪直訴，不僅可以防止羈押場所復雜環境的交叉感染，體現了“寬嚴相濟”的刑事政策，同時也在一定程度上減輕了看守所的壓力，降低了訴訟成本。但是隨著“直訴”案件數量的增加，直訴權得不到有效監督，也會衍生出案件質量下降、涉罪人員脫逃率上升等一系列棘手的問題。因此，如何在法律的框架內尋求“直訴”案件與羈押訴訟案件之間的平衡，成為了一個亟待探究的課題。本文根據2015年到2017年7月份上虞區人民檢察院所受理的“直訴”案件情況，分析“直訴”案件增多帶來的問題與影響，并提出相應的監督舉措。

一、“直訴”案件基本情況概述

2015年至今，上虞區人民檢察院共受理案件3421件5399人，其中“直訴”案件2494件4163人，分別占受理案件總數、涉案總人數的72.9%和77.1%。筆者通過對上虞區人民檢察院受理的“直訴”案件數據進行統計，發現2015年全年受理833件1421人，分別占全年案件總數、涉案總人數的66.16%和70.49%；2016年全年受理990件1539人，分別占全年案件總數、涉案總人數的75.86%和79.00%；2017年1-7月共計受理671件1203人，分別占同期案件總數、涉案總人數的78.30%和83.83%（見圖1、圖2）。

從上述兩張圖表中我們不難看出，近三年來上虞區人民檢察院“直訴”案件無論是受理案件數還是受理人數在同期所有案件數和總人數中的占比均呈逐年增加的趨勢，到今年1-7月，該比例已分別上升至78.30%和83.83%。與此同時，公安機關提請逮捕案件數卻連年降低。據統計，2014年8月至2015年7月共計報捕案件602件，2015年8月至2016年7月共計報捕案件553件，2016年8月至2017年7月共計報捕案件為432件（見圖3）。

與此相反的是，在檢察機關審查起訴階段和法院審理階段，直接被采取逮捕強制措施的人數卻呈直線上升的趨勢（見圖4）。在案件數量、涉案人數逐年增加的情況下，報捕案件卻不斷減少，有越來越多的案件未經報捕、直接移送檢察機關進行審查起訴，這不僅加大了檢察機關和審判機關的辦案壓力，也對案件的質量把關提出了更高的要求。

二、“直訴”案件增多帶來的問題

結合上述數據，以及上虞區人民檢察院公訴部門的案件辦理情況，筆者發現，公安機關“直訴”案件呈現上升趨勢，其帶來的問題主要表現為以下三個“增加”：

（一）案件辦理難度增加

1.在公安機關偵查環節，案件偵辦質量下降，辦案質效降低

首先，部分“直訴”案件的偵查期間過長。《刑事訴訟法》第77條第2款明確規定：“在取保候審、監視居住期間，不得中斷對案件的偵查、起訴和審理。”但在實踐中，由于公安機關承擔著維護社會治安秩序、保護公民人身和財產安全、保護公共財產、預防和懲治違法犯罪活動等多種任務，偵查刑事案件只是其職責之一，而大多數“直訴”案件的案情比較簡單，有時在案件偵查完畢后未能及時移交給公訴部門，時常發生待取保候審、監視居住期限即將屆滿之時，方才移送檢察機關審查起訴的情況。

其次，公安機關對案件的深入挖掘不到位，也是“直訴”案件的一大弊端。筆者發現，隨著“直訴”案件的增加，原有的補充證據、深挖余罪的工作模式在偵查實踐中大為削弱，偵查部門往往在簡單地就事論事式的訊問和獲取一些基本的犯罪證據后便草草結案，移送檢察機關審查起訴。如此一來，極易造成一些“直訴”案件證據缺乏完整性和關聯性，影響了案件質量，同時也在一定程度上降低了訴訟效率。

最后，“直訴”案件作為司法實務中處理案件的一種模式，由于此類案件一般是可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罰的輕微刑事案件，公安機關對其重視程度普遍不夠，辦案人員專業素質參差不齊，在案卷中往往會出現法律文書、訴訟文書不齊備、不規范的情況，對案件定罪定性思考不到位，固定證據隨意性大，舍不得投入人力、物力，致使收集的證據質量不高、內容有瑕疵等問題頻出，也會影響案件的質量和公訴部門的工作效率。

2.在檢察機關審查環節，缺少批捕部門的把關，證據固定與偵查方向容易陷入困境

筆者發現，實務中有很多證據不足的案件被直訴。批捕階段，偵查監督部門不僅僅就案件是否適用逮捕這一強制措施作出決定，還會針對公安機關下一步的偵查方向和進一步的補證內容提出建議。這既能讓案件本身避免出現偵查方向的錯誤，又可以使案件相關重要證據得以及時固定。但是，“直訴”案件跳過了偵查監督部門的制約和監督，很可能會導致偵查方向發生偏差，或者一些關鍵性證據沒有完整收集、一些時效性證據因時過境遷而滅失（如通話詳單、服務器數據等電子數據），影響案件的偵辦質量。一些本可以在批捕階段解決的問題被后置到了審查起訴階段，增加了取證難度，也在一定程度上降低了定罪的成功率。而且，公安機關報捕的案件一般較為疑難復雜，多一道批捕關就多一道審查關，如果偵監科已經做出了存疑不捕或者無罪不捕的決定，也可以節約后續的訴訟資源，同時給公安機關和公訴部門提供一個參考依據。endprint

（二）案件辦理風險增加

1.外出、脫逃人數增加

首先，強制措施未落實，導致檢察環節的訴訟程序得不到保障。一些“直訴”案件公安機關在決定采取取保候審強制措施前，對犯罪嫌疑人是否會在訴訟期間外出等影響訴訟順利進行的現實因素掌握不夠；在執行取保候審時，不重視取保候審相關法律規定的宣講和解釋。這些因素會導致犯罪嫌疑人未能及時到案，從而影響了公訴部門告知犯罪嫌疑人訴訟權利義務、訊問犯罪嫌疑人等訴訟程序的正常進行。實踐中，筆者往往會碰到在通知取保候審的犯罪嫌疑人前來配合審訊時，被對方反問一句：“我的案子不是在公安處了結了嗎？”這就說明我們司法機關對于非羈押性強制措施的宣傳、教育仍不到位，法律意識淡薄者仍有之。還有很多犯罪嫌疑人沒有認識到及時到案配合訴訟活動的重要性，經常出現聯系不到、拖延到案、多次通知不到案或者不遵守取保候審相關規定的行為，而對于這些情形公訴部門又無法撇開案情一律予以逮捕，最終導致訴訟進程緩慢、訴訟效率降低的結果。

其次，部分“直訴”案件犯罪嫌疑人在取保候審期間脫逃，致使案件不得不退回公安機關，反復浪費司法資源。還有部分犯罪嫌疑人在公訴環節能夠到案，已經配合公訴部門工作的開展并接受了訊問，但當案件移送至法院時，其人不知去向，無法聯系，給后續的案件審理工作帶來不便。2014年至今，上虞區人民檢察院將“直訴”案件移送至法院后，案件被告人難以到案的共計有22名。如，被告人宣某某販賣毒品一案，宣某某在被取保候審后，在偵查階段和審查起訴階段均能夠及時到案、接受訊問、配合調查取證，認罪態度良好，但在案件被提起公訴之后，宣某某突然“消失”，直至一年后才向司法機關投案。類似案件久拖未決，無法達到良好的社會效果和警示作用，也會削弱司法權威、降低司法公信力。

最后，少數犯罪嫌疑人不了解取保候審是一種刑事強制措施，有的甚至認為只要沒有被拘留或者逮捕就沒事，有恃無恐，對自己的犯罪行為沒有清晰的認識和反思，反而繼續危害社會，增加了取保候審期間再犯罪的可能。

2.串供、翻供情況增加

“直訴”案件的增多，導致犯罪嫌疑人與同案犯、證人串供現象日益增多，為辦理部分主要依靠口供、證言等言辭證據定案的案件帶來了訴訟風險，也增加了案件審查工作的難度。與逮捕的強制措施不同，“直訴”案件由于犯罪嫌疑人大多被取保候審，與外界的聯系并沒有因此中斷，極易與其他同案犯或者證人進行串供。如果同一案件中所有犯罪嫌疑人均被取保候審，則往往會出現在審查起訴階段犯罪嫌疑人集體翻供的現象：（1）與同案犯串供。如，上虞區人民檢察院辦理的陳某、張某、李某3人尋釁滋事一案中，一名主犯被逮捕，其余兩名犯罪嫌疑人被取保候審，后由于3名犯罪嫌疑人已賠償被害人、取得被害人的諒解，公安機關改變強制措將主犯取保候審，也就是說，案件移送審查起訴時3名犯罪嫌疑人均被取保候審。在此過程中，3名犯罪嫌疑人之間發生了串供行為，檢察機關對其分別訊問時3人口供均有變化，影響了對案件的判斷和定性。（2）有可能引導、威脅證人改變證詞，對于案件定罪量刑十分不利，嚴重的還會出現新的犯罪。比如，在盧某非國家工作人員受賄一案中，盧某被取保候審后，以自己掌握的公司把柄，迫使其公司老板張某與自己串供，張某對檢察機關謊稱盧某的錢是其允許設立的“高層獎勵基金”，并非盧某一人私吞，改變了案件的整體定性。在經過了兩次退查、大量取證后，檢察人員才發現實際上是盧某與老板串供，妨害作證，公訴部門啟動增捕程序，將盧某逮捕，后法院以盧某犯非國家工作人員受賄罪和妨害作證罪，數罪并罰，判處有期徒刑1年4個月。

（三）濫用“直訴”權、辦人情案現象增加

由于少了報捕的環節，案件由公安機關承辦人直接交到公訴人員的手上，公訴人員審查案卷材料時需要慎之又慎，考慮的更為全面細致才能對案件有更好的整體把握，這無疑需要在每個案件上花費更多的精力，也不利于案多人少問題的解決。筆者在辦理案件時發現，許多侵財型案件往往是能夠查證屬實的涉案金額或作案次數剛好構成刑事犯罪，這種“急功近利”行為的后果就是“直訴”案件數量上升的同時也放縱了那些多次作案、涉案金額大的犯罪嫌疑人。如，上虞區人民檢察院今年審查的一起陳某某等3人電信詐騙案，公安機關移送審查起訴時只偵查認定了1萬余元的詐騙金額，經過公訴部門承辦人核實案情、復核證據、督促偵查人員補證后，竟可以將定罪金額追加至10萬余元，這也反映了公安機關在偵查階段的查辦力度不夠、深挖不夠。同時，公安機關將事實不清、證據不足不批捕的案件“直訴”，又浪費了有限的司法資源。2015年上虞區人民檢察院要求公安機關撤回移送審查起訴的案件有11件25人，存疑不起訴和絕對不起訴案件合計有13件29人；2016年全年要求撤回案件有22件84人，存疑不起訴和絕對不起訴案件合計有19件34人。2015年至2017年上半年，上虞區人民檢察院受理的公安機關撤回案件數、不起訴案件數總體呈上升態勢，充分說明公訴部門在很大程度上承接了批捕部門的審查工作，一批本該在批捕階段終止偵查的案件被公安機關抱著“試一試”的僥幸心理以“直訴”形式移送公訴部門審查，而這類案件往往是一些邊緣案件或者證據上有“硬傷”、無法補救定罪的案件。這也會浪費公訴部門一定的時間和精力。

此外，還有少數司法人員執法不統一、不規范，甚至出現辦人情案的情況。因為采取取保候審措施是否不致發生社會危險性、采取監視居住措施是否對辦理案件更為適宜，在很大程度上需要依靠承辦人的主觀判斷。由于司法人員自身的素質和執法水平的不一致，在部分取保候審、監視居住強制措施的適用上缺乏公正性，甚至會因案外人的請托、說情，直接對犯罪嫌疑人作出取保候審的決定，導致同類型案件出現有人被逮捕羈押于看守所、而有人取保候審在居住地這種適用強制措施不一、有失偏頗的情況，還容易造成犯罪嫌疑人對公權力的不信任和褻瀆，引發惡劣的社會影響。endprint

三、“直訴”案件法律監督相關建議

既然“直訴”案件會帶來諸多弊端，筆者建議，可以采取如下措施，在節約司法資源、保障犯罪嫌疑人人權的同時，又能夠切實緩和“案多人少”的矛盾、真正提高辦案效率，不悖綠色司法的初衷。

（一）確定統一的“直訴”案件標準

《刑事訴訟法》第79條第1款對于應當予以逮捕的五類犯罪嫌疑人進行了列舉，同時《刑事訴訟規則》第139條做了進一步的細化說明；《刑事訴訟法》第79條第2款規定：“有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的，應當予以逮捕”，《刑事訴訟規則》第140條又增加明確了“不講真實姓名、住址”的，也應當批準或決定逮捕。因此，筆者以為，公檢法三家應當通過“三大長、三小長”聯席會議制度，共同協商探討，就如何界定可以直訴的案件達成共識，嚴格依照法律規定執行，制定統一的“直訴”案件標準，一旦有符合上述規定的情況發生，就應當逮捕犯罪嫌疑人。以檢察環節為視角，筆者認為，“直訴”案件應當符合以下條件：（1）案件事實清楚，證據確實、充分；（2）犯罪嫌疑人主觀惡性不深、對社會危害不大；（3）認罪、悔罪；（4）沒有故意犯罪前科。

（二）落實犯罪嫌疑人動態報告制度

在審查起訴階段和法庭審理階段犯罪嫌疑人的脫逃現象時有發生，不僅僅是因為其可能原本就不符合取保候審或監視居住的條件，還可能是由于執行機關的監管不到位、疏于執行、怠于執行而引起。針對這一現象，筆者認為可以從以下兩方面加強監管，防止犯罪嫌疑人脫逃：（1）公安機關在對犯罪嫌疑人決定采取取保候審或監視居住等非羈押性強制措施之時，必須充分說明并強調這兩種強制措施的性質、重要性和犯罪嫌疑人應當在該期間遵守的規定，以及一旦違反可能帶來的后果，從源頭上預防脫逃現象的出現。（2）切實落實定期報告制度，加大管控力度。《公安機關辦理刑事案件程序規定》第90條規定：“執行取保候審的派出所可以責令被取保候審人定期報告有關情況并制作筆錄。”建議可以根據犯罪嫌疑人的年齡、案情、工作情況等，責令被取保候審人每半個月至一個月到執行派出所報告自己的相關情況，并做好記錄，一直持續至案件終結，實時掌握犯罪嫌疑人的心理動態、活動去向，從而確保其能在司法機關傳喚時及時到案。

（三）完善不捕說理及監督機制

根據筆者統計，在2015年到2017年期間，上虞區人民檢察院偵查監督部門作出無罪不捕和存疑不捕決定后公安機關未補證就移送審查起訴的案件有20余件。公安機關之所以會將此類案件再移送公訴部門審查起訴，是在其起訴數考核的重壓下抱著一種“試一試”的心態，來公訴部門“碰碰運氣”。針對這種情況，筆者認為，偵查監督機關應當在審查提請逮捕案件時嚴格把牢證據關，對于無罪不捕案件或因證據不足且關乎定案的證據難以補強而做出存疑不捕決定的案件，應當嚴格根據《刑事訴訟法》第88條和《刑事訴訟規則》第143條的規定做出不批捕的決定，同時向公安機關充分說明不批準逮捕的理由，建議公安機關終結案件，杜絕上述兩類不捕案件直接被轉為“直訴”案件情況的出現。一旦發現存疑不捕的案件可以通過進一步偵查查明案件事實的，應當向公安機關指明偵查方向，必要時可以隨同不批準逮捕決定書和不捕理由說明書一同向公安機關送達補證提綱，以夯實證據，提升其偵查取證能力，為案件的后續審查打下良好基礎；同時，可以和公訴部門提早溝通，提醒公訴部門在接手此類案件時側重對公安機關后續補證內容的審查，提高公訴機關的工作效率。

（四）優化考核機制

公安機關目前的考核側重于公訴部門起訴的案件數和人數，這種機制雖確保了案件質量，卻有可能造成公安機關為了完成考核指標而在案件剛剛構罪時即終止偵查。因此，加快改善公安機關的考核機制，鼓勵加大對案件的深挖力度，重視對窩串案的偵查，迫在眉睫。另一方面，上虞區人民檢察院目前的考核制度，會導致部分有故意犯罪前科或者有較大社會危害的犯罪嫌疑人被取保候審或監視居住，而這些人員在此期間再次犯罪的可能性較大，一旦再犯罪，則又會啟動另一個案件的偵查程序，浪費司法資源。筆者認為，考核機制的出發點固然是好的，但也需要科學、合理地安排考核方向和標準，對不同案情實施差別化考核，在保障犯罪嫌疑人權利的同時，也要綜合考慮其社會危害性和案件的社會效果，從而決定是否應當對其進行逮捕。

（五）嚴格量刑處罰機制

如前文所述，近幾年，被取保候審或監視居住的犯罪嫌疑人在審查起訴階段和法庭審理階段的脫逃率節節攀升。有些犯罪嫌疑人在取保候審后，不思悔改，對于自己的行為不加悔過，反而妄圖制造偽證翻案，作出前文中盧某之流的翻供、串供行為，使一個原本簡單、明了的案件變得撲朔迷離，增加了案件審查的難度。對此，筆者建議，在處理此類案件時，法庭應當綜合考量其是否曾經有過脫逃、翻供和串供的行為，同時考慮該被告人在取保候審階段的動態報告情況，在審判時予以酌情從重處罰；若構成其他犯罪，還應當數罪并罰，增加脫逃、翻供和串供的成本，給犯罪嫌疑人以威懾和警示，也能預防和減少這種現象的發生。endprint