日本城鎮水環境綜合整治與管理啟示

吳杰超 趙若霖 李旭春

摘 要：日本的城鎮水環境綜合整治與管理水平處于國際領先。通過實地考察，對日本城鎮水環境管控理念、方法和內容進行了總結與分析，并結合我國城鎮水環境的實際情況，探討了適合我國國情的城鎮水環境綜合整治與管理模式，為我國城鎮水環境質量的整體提高與長效管理提供思路參考。

關鍵詞：城鎮水環境；管控；綜合整治；長效管理；綜合評價

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.35.025

城鎮水環境是城鎮生態系統的重要組成部分，由其周邊水域和內部水體（如湖泊、河流、水庫、池塘與地下水等）所構成，往往具有排水泄洪、水量調蓄、交通運輸、水源供給、調節溫度、景觀休閑等多種功能。它對于城鎮的生存和可持續發展、城鎮環境風貌至關重要。隨著城鎮化進程的加快，取水、取沙、排污、筑壩、河道固化和污染氣體排放等人類活動，對城鎮水體生態系統造成某種程度的負面影響，導致水體中污染物超標、水體富營養化、黑臭難聞、生態系統退化等諸多問題。這些問題又會影響到城鎮水環境的可持續發展，也會危害城鎮居民與其他生物的健康和繁衍，因此，城鎮水環境綜合整治與管理已越來越成為當前環境質量管控的熱點和難點。

以《杭州城市河道綜合整治工程綜合評估》課題研究為契機，筆者對日本城鎮水環境綜合整治與管理工作進行了調研、分析，并提出以下一些看法和建議。

1 日本城鎮水環境綜合整治

二次世界大戰后，日本經濟在短期調整后即進入經濟快速增長階段，同時，隨著大量工業廢水和生活污水任意排放入河，導致了日本城鎮水環境的持續惡化，城鎮生態受到了嚴重破壞。為了改善城鎮水環境的水質狀況，日本政府采取了許多水質保護措施，通過綠化、截污、底泥疏浚、控制農業面源污染、促進生態修復、鼓勵環?？蒲?、進行廣泛的環保科普教育以提高全民環保意識對水環境進行保護。其中，渡良瀨蓄水池、千葉縣手賀沼公園、琵琶湖是比較典型的水環境保護事例。

（1）渡良瀨蓄水池是一座人工挖掘的平原水庫，位于渡良瀨川的滯洪區，總庫容約2640萬立方米。當汛期發生時，洪水由溢流堤流入渡良瀨蓄水池進行調蓄、滯洪；然而由于生活污水、農田廢水等輸入氮、磷、有機碳，使渡良瀨蓄水池出現水質惡化。為保護渡良瀨蓄水池的水質，在蓄水池一側滯洪洼地上建設有人工設施的蘆葦蕩人工濕地，并將蓄水池的水引入蘆葦蕩，通過利用蘆葦的根部與莖部以及附著在莖部上的微生物對水中污染物進行吸收分解，實現水體自然凈化，確保了蓄水池水質潔凈。渡良瀨濕地也成為了日本最著名的集自然凈化、防洪泄洪、人工觀賞、氣候調節、保障供水等多功能的水環境治理與管理成功案例之一。

（2）千葉縣手賀沼公園在上世紀70-80年代連續多年是日本污染最嚴重的湖泊，經過近30多年的泥疏浚、開渠引流、垃圾過濾、生態修復、水質凈化及公眾監督等方法的治理，現在該湖泊水質有了明顯改善，并已經建設成為當地著名的景觀湖泊公園。

（3）琵琶湖是日本最大的淡水湖，歷史上因水質嚴重污染而發生過多起大規模赤潮，且湖內藻類頻繁暴發，直接影響居民的飲水安全。日本通過連續頒布并嚴格執行《琵琶湖富營養化防治條例》《水污染控制法》《小型企業污染防治條例》《湖泊水質保護專門法》等法律法規，通過制定工業企業氮、磷的排放濃度，禁止銷售和使用含磷合成洗滌劑，推廣農田使用成分適宜的肥料，加強管理灌溉用水，完善畜禽養殖糞便處理設施，限制家庭垃圾排入公共水體，資金鼓勵并扶持小企業建設脫氮和除磷的設施等方式，源頭管控農業用水、生活污水、工業廢水、養殖廢水等，顯著減少了污染物質入湖。同時，對琵琶湖流域實施綜合管控開發投資計劃，投資收入主要用于水環境保護（工業污染治理、城市和農村生活污水處理、生活垃圾處理和水質監測等）、洪水工程和水利用工程（工業和生活供水及水利工程）等方面，發揮水環境改善與修復的生態效益、經濟效益與社會效益。經過近40年的治理，琵琶湖的污染得到了有效的控制，藍藻水華消失，水質明顯好轉，成為了著名的旅游勝地。

2 日本城鎮水環境管理

日本城鎮水環境綜合整治與管理主要以城鎮河道管理為核心，權責明確，各司其職，合理分工，協同合作。其河川管理（建設及管理，下同）的職責職權是依據河川對于國土保全和國民經濟的重要性來劃分的。

2.1 河川等級劃分

根據河川對于國土保全和國民經濟的重要性的不同，日本的河川被劃分為一級水系（109水系），二級水系（2713水系）和單獨水系。其中屬于一級水系并由建設大臣（國土交通省大臣，下同）指定的河川稱為一級河川（13935條）；屬于二級水系并由都道府縣知事指定的河川稱為二級河川（7029條）；可適用于河川法部分規定的河川稱為準用河川；除此之外的河川稱為普通河川。

一級水系由國土交通省大臣直接管理并劃分為兩類，特別重要的干流稱為建設大臣管理區間，大臣管理區間以外的河川稱為指定區間，指定區間則由大臣委托給都道府縣知事進行管理。二級水系由都道府縣知事進行管理；準用河川由市町村長進行管理；普通河川由市町村的地方共團體進行管理。以國家機構（國土交通省）為例，其下所屬水管理-國土保全局負責河川管理。其下的治水課負責河川及水庫的整備工作（建設工作）；河川環境課負責河川及水庫的管理（維護管理）工作。以東京都為例，其下東京都建設局所轄的河川部負責河川管理事務。以東京都八王子市為例，其下水循環部水環境整備課負責河川管理事務。同時國土交通省于下設置各地方整備局（大區域），在其下分設若干建設事務所負責道路，橋梁，河川等土建及維護事務。

2.2 河川管理內容

2.2.1 主要內容

日本河川事業（河川項目）的主要內容有三個方面，即治水、環境和管理。治水是針對水災害輕減而言，包括河道整備，綜合治水對策，危險構造物的改造，內澇對策，建立護城堤和建筑物底盤加高，以及潮汐海嘯防護措施等。環境即水環境的改善，包括河川環境，城鎮水環境等。管理即維護管理，包括維護修繕等。其治水事業中的河道整備事業可類比我國的河道建設項目，包括河川改修及堤防整備等，而管理事業則可類比我國的河道管理。其河道建設的管理工作則參照河川土工マニュアル（河川土工技術手冊）執行，其中包括施工管理（工程進度管理，品質管理及尺寸管理），機械管理（運行管理及維護管理），安全管理（現場管理，事故防止及水害防止）及環境保護對策等。

2.2.2 資金來源

日本的河道管理資金來源有法律與制度保障。根據日本河川法第三章的規定，除了本法律或其他法律所規定的其他款項外，原則上一級河川的管理費用由國家負擔，二級河川由其所在的都道府縣負擔。其中又有許多分項條款，如一級河川的管理費用，河川所在的都道府縣需承擔1/2，大規模改良工事需承擔3/10，其他改良工事需承擔1/3，維護及修繕費用需承擔4.5/10。又如二級河川的改良工事，國家需承擔不超過總費用一半的部分費用等。

2.2.3 跟蹤評價

對于城鎮水環境的科學有效評估是保證水環境質量的重要保障。日本對河道管理的評估大致分為四個階段：計劃階段評價，新規事業選擇時評價，事業的再評價以及事業完了后的事后評價。河道建設的評估主要分兩類：一是基于治水經濟調查的成本收益分析；二是河川環境整備的經濟評價。其治水經濟調查的成本收益分析的基本思路是將由堤防等治水設施的整備而帶來的水害減輕而得到的收益與建設成本進行比較分析。其成本指標主要包括建設費和維護管理費等。其收益指標包括由于水害減輕而得到的收益的經濟指標。其水害被害的經濟指標包括被害減輕的收益和高度化收益（如水害減少帶來的地價上升等）。被害減輕收益包括直接被害和間接被害。直接被害包括資產被害的減輕和人身被害的減輕。間接被害則包括生產被害，事后被害及精神被害的減輕以及風險溢價等。河川環境整備的經濟評價的思路是將由于河川環境改善而帶來的個人（及家族）效用的變化的貨幣量化值（收益）與項目成本進行比較分析。

2.2.4 管控考核

日本河川管理的考核內容和標準包括：（1）與地域聯通的河川整備的推進（主要水系區間是否制定整備基本方針及整備計劃）；（2）都市河川親水空間利用的促進（河川的自然環境及與人相關的生活環境的整備情況）；（3）河川的合理管理制度；（4）與海岸防御一體化的河川海嘯對策的推進（對策的推進情況，是否有相關整備計劃等）。

此外，注重信息化建設也是日本河道管理的重要工作與成功經驗。城鎮水環境及相關河道信息，完全公開、及時發布、有效分享、協助監督，進行廣泛的環?？破战逃蕴岣呷癍h保意識，促進政府與公民的有效溝通，充分發揮公眾參與，促進水環境質量的持續改善與提高。在各建設事務所等相關政府機構網站，可以查詢到詳盡的河川管理工作的信息，如工作內容介紹，管理計劃（宏觀），具體工作計劃，實時的工作進展等信息。

3 對我國水環境管控治理的啟示

從日本城鎮水環境綜合整治與管理的調研情況來看，其治理模式基本符合“控源減污、基礎環境改善、生態修復和重建、優化群落結構”的原則，即主要從河道修復的宏觀層面進行管理與把控，以生態系統的長期穩定平衡為目標，以水質標準控制、污染源排放管理、政府-社會協作過程管理、政策法制措施保障等措施的可行性與效果，從穩定的過程控制角度進行監管與持續跟蹤評估，并建立預估風險評價機制，從而保障河道水環境的可持續健康。其成功關鍵在于對污染源的源頭嚴格有效控制，合理有效的階段性綜合評估與指導，并積極發揮公眾對水環境保護的參與和監督。

3.1 管控治理模式

我國城鎮水環境復雜多樣、河流眾多、各有特點、污染程度各異，其治理手段、管理方法與評價體系也不同。據《2017中國生態環境狀況公報》，整體上，國內城鎮水環境質量不容樂觀，個別河流斷面、重要湖泊、許多城鎮河道污染嚴重。國內的城鎮水環境的綜合整治也處于初步探索階段，成功治理并保持水環境質量穩定的案例缺乏。就水環境治理技術而言，“控源減污、基礎環境改善、生態修復和重建、優化群落結構”的治理模式已經過國際上的廣泛科學論證與工程驗證，從水環境長期穩定的角度而言，具有可行性。

3.2 綜合評價模式

水環境管控治理是一個長期的過程。對于水環境綜合整治與管理過程中采用的治理方法是否合理以及控制程度是否合適，則需要建立符合實際的科學評估體系加以評價并指導后續行動。目前，國內已有不少學者開展了針對水環境綜合整治的評價研究工作，提出了一些評價指標及評價方法，為我國水環境綜合評價工作作出了一定的貢獻；但是，這些評價體系和指標往往未考慮水環境項目之間的差異性，僅從特定案例項目出發考慮設置評價指標，較為片面，缺乏通用性。另外，現有評價工作大多對項目的立項、實施過程及后續管理等缺乏考慮，對項目產出、成果及影響缺乏系統評價。因此，今后我國在構建、完善水環境管控治理綜合評價時，宜重點關注評價體系、方法、指標的適用性，力求所建立評價體系合理而完整、評價方法科學而實用、評價指標全面而準確。通過水環境綜合評價工作的開展，盡可能定量、準確、全面評價項目目標的完成程度，總結項目在立項、實施過程及結果方面的問題和經驗，為后續及其他水環境綜合整治項目的實施提供借鑒，同時，這些評價工作又能夠促進水環境項目的系統性實施和規范化管理，進一步提高項目的成功度，提高資金的使用效率。

4 結論

當前，我國正在如火如荼地開展生態文明建設。為了實現生態文明建設目標—美麗中國，作為其中重要組成部分的水環境，因其管控治理工作的復雜性和艱巨性，應得到越來越多的重視。借鑒日本城鎮水環境綜合整治與管理經驗，針對我國水環境實際情況，建議重點關注以下幾點：

（1）堅持各過程權責明確、合理分工、有效合作、多方配合，保證資金分配科學且使用效率高。

（2）注重污染源頭控制，通過立法約束、嚴格執法、公眾監督等層面，嚴格管控水環境質量。

（3）建立長效機制，側重生態修復和重建、群落結構優化及生態系統的長期穩定平衡，通過先進而成熟的技術應用，踐行綜合整治理念，充分發揮生態效益與社會效益。

（4）完善評估體系、方法與指標，通過多層次、多維度評估水環境綜合整治與管理的標準、目標以及效果。

（5）重視信息化建設，充分發揮信息分享功能，調動公眾對水環境保護的意識與積極性，充分發揮公眾參與作用。

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