鄉規民約與鄉村振興戰略邏輯契合與改進策略

艾光利

黨的十九大提出鄉村振興戰略，要求實現鄉村的“治理有效”，要把德治、自治和法治結合起來，進一步完善鄉村治理體系，體現的是更能動和全面的發展模式。鄉規民約不僅是鄉村基層社會自治的載體，在與德治、法治實現良性互動的前提下，對促進鄉村振興戰略，建設美麗鄉村，繁榮鄉村文化，健全鄉村治理體系等任務具有重要作用。

一、鄉規民約與鄉村振興戰略

本文將鄉規民約置于鄉村振興戰略的視域下進行討論，即鄉規民約是村民在生產生活過程中制定和共同遵守的具有一定規范性的各種道德守則和行為規范。鄉規民約助力鄉村振興戰略具體體現在：

（一）鄉村振興戰略與鄉規民約具有相同的主體與目的

從鄉村振興戰略的內在要求看，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》指出充分調動鄉村的積極性與創造性，要堅持農民的主體地位，與鄉規民約具有相同的主體；鄉村振興戰略要求進一步完善鄉村治理體系，打造生態宜居和產業興旺的鄉村社會，建立一個更具有活力的村莊共同體，加強和完善鄉村的自我發展，最終目的與鄉規民約實現對鄉村基層社會的有效治理相統一。

（二）鄉規民約是鄉村基層社會的自治載體

從鄉規民約自身的作用來看，已有眾多鄉規民約研究證明，鄉規民約自古就具有互助救濟、民風教化、維護治安、保護環境、協調利益以及解決糾紛的作用。同時，在當代中國起著國家權力與鄉村自治的緩沖帶作用；補充國家法立法和司法，促進法治與民主的作用；實現村民自我管理、自我服務等作用。[1]鄉規民約與鄉村振興戰略在主體上均凸顯村民的能動性，在功能上鄉規民約作為鄉村基層自治的載體，契合了鄉村振興戰略的治理理念。

二、鄉村振興戰略中鄉規民約的低效困境

鄉村振興戰略語境中的現代鄉規民約能夠作為鄉村自治的載體促進村民進行自我管理、自我服務和自我教育，進一步推進法治化與民主化建設，實現村民主體自覺從而更能動地推進鄉村振興戰略各項工作展開。但是，在鄉規民約的實踐中存在著社會結構基礎變化導致鄉規民約面臨發展問題、國家干預過當和不足導致鄉規民約缺失合法性的困境、鄉規民約的程序性失范導致民主和認同危機。

（一）城鎮化進程中鄉規民約面臨挑戰

傳統鄉規民約的社會結構基礎是費孝通《鄉土中國》表述的熟人社會，但是隨著我國社會主義市場經濟的發展和城鎮化的推進，導致鄉村人口流動，傳統觀念思想發生轉變，依靠血緣與地緣結成的穩定的人際關系結構逐漸被打破。鄉規民約在內容和社會結構基礎上均面臨發展問題：其一地緣血緣式的社會結構基礎在現今中國的制度框架下實際轉變成了鄉村共同體，在此基礎上鄉村共同體的失靈問題導致鄉規民約的低效甚至無效；其二鄉規民約的內容殘存許多傳統觀念的糟粕，抑或是在現今中國新的民主法治制度語境下缺失對國家法律與政策的遵守，對村民權利缺少確認等。

（二）國家權力干預失當導致鄉規民約低效

國家行政權力干預失當包括干預過度和規范不足兩個方面。行政權力干預過度的問題主要是“鄉政村治”，即鄉鎮作為我國基層政府行使國家行政權力，村民委員會作為村民自治組織對本村事務具有自治權，基層政府指導村民委員會的工作，對村委會享有“責令改正”“審核批準”等權力，且村委會需協助基層人民政府開展工作，工作中行政權力過度干預村務，體現在鄉規民約上則是鄉規民約的制定按照政府提供的范本而缺少本村實際的經驗歸納和特色，降低了鄉規民約的本土性和適用性。[2]規范不足則主要是由于對鄉規民約的審批不到位，鄉規民約保留侵犯公民權利的內容，如罰款沒收等侵犯村民個人財產與權利的內容，致使鄉規民約存在合法性問題。

（三）鄉規民約程序性失范導致低效

鄉規民約程序性失范指的是在實際的鄉規民約制定、實施過程中，缺乏村民的廣泛參與，導致鄉規民約內容上失去合理的應有之義，在執行中缺乏監督制約和糾錯機制。一方面這是由于現今村民素質仍然相對較低，缺乏民主監督意識和公民意識；另一方面，也與村民參與積極性相關。“開會一上午，不如回家種紅薯”的說法，既能反映村民更傾向直接具體的利益忽視長期的利益架構，同時反映鄉村共同體的失靈。這是因為農村經濟基礎薄弱導致鄉村共同體利益聯動缺乏，鄉村社會個人原子化趨勢導致集體意識缺失。[3]村民參與不足，導致鄉規民約的制定和執行程序失范，反饋不及時導致鄉規民約落后于村務實踐的發展，鄉規民約民主性和科學性不足。

三、鄉村振興背景下鄉規民約的改進策略

鄉規民約的屬性、目的和古往今來的德業相勸、互助救濟、鄉風教化等功能都符合鄉村振興戰略的要求：通過鄉規民約的自治屬性實現鄉村社會法治、自治與德治的結合實現善治，提升治理效率，促進村民加強主人翁意識，突出主體能動作用，加強村民的自我發展，并通過村民自身的能動性進一步實現農村的全面進步和農民的全面發展，推進鄉村振興戰略。提升鄉規民約有效性的制度設計建議包括：

（一）鄉規民約應內嵌于鄉村共同體之中

現有的村莊社會結構在城鎮化和市場經濟的發展進程中逐漸消解，原有的血緣與地緣聯系基礎在逐漸減弱，村莊共同體需要發掘穩定的關系基礎重新凝聚起來，從而打造鄉規民約的積極主體。[4]“鄉政村治”的制度環境下，村落的聯系更多體現為國家規范的需要，村民委員會作為村民的自治組織，相對地更多輔助政府展開工作，忽視村莊共同體的軟管理，即共同體精神、感情和凝聚力的建設等。村莊共同體除去是“行政村”，更是一個基于地緣長期繁衍存在的共同家園。基于此，村委會可直接舉辦或者鼓勵村民舉辦富有本土特色和積蘊的活動，如清明祭祠、組建老年花槍隊、編寫村志等；通過表彰先進、樹立榜樣的方式，在村莊范圍內發掘各領域的精英，如發掘村莊的“鄉賢”、表彰對村莊共同體做出貢獻的企業家等等，樹立精神標桿；繼續發揮鄉規民約固有的道德教化、過失相規等功能作用，收集村莊人家“家訓”“家規”中的民間智慧，取其精華豐富現有村規民約的內容。通過鄉村的軟管理，重建一個團結凝聚、富有感情的村莊共同體，為鄉規民約打造了一個能動主體，提升村民的積極性和角色認知，為實現鄉村振興戰略集聚鄉村的力量。

（二）鄉村“三治”關系中彰顯鄉規民約治理空間

村莊共同體除了自身的建設，更是作為一個相對獨立的子系統存在，在提升鄉規民約有效性的制度設計中，外部政治環境影響最為顯著。[5]前述鄉規民約的合法性缺失問題，需要從國家與鄉村的互動中予以解決。首先，應規定村民委員的權限，尤其是將鄉鎮基層政府與村民委員會的關系規范，該關系是指導關系而不是指揮關系，鄉規民約的審查是對其是否合乎國家法律的審查，而不是由政府提供鄉規民約的模板，應給村民委員會詳細合理的權限范圍，從而明確鄉規民約的效力邊界；其次，完善國家法律與鄉規民約的互動關系。鄉規民約合法性問題主要是與法律銜接出現問題，法律對鄉規民約約束不足導致鄉規民約民主意識、公民權利意識缺失，約束過度則無法顯示鄉規民約具有的本土優勢，直觀反映村民需求的特色。二者應該維持良性互動關系，國家法律的立法和司法應注意吸收鄉規民約中的精髓，增強村民對國家法律的認同感，將鄉規民約體現的來自生活與實踐的需求和基層聲音用于國家法律的完善。鄉規民約應與國家法律的民主法治思想契合，加強對鄉規民約的審查，不合民主法治思想的內容要及時修改和剔除。

鄉規民約是村莊共同體自治的載體，其合法性意味著村莊共同體行為的合法性。同時，國家法律通過將自己的思想融入鄉規民約，能夠潛移默化地提升村民的法律素養和公民意識，提升鄉村振興戰略的主體的公民意識和法律意識。

（三）加強鄉規民約的制定執行監督

從程序上來看，村民監督缺失導致鄉規民約民主性與科學性不足。同時，鄉規民約應是村莊共同體“內生”的產物，但是現實是由于上文所述的國家干預過當，鄉規民約更多地被灌輸了國家意志而缺乏村民自身的表達，以至于認同度不高。由此，需要增強村民在鄉規民約制定與執行中的監督與參與：首先，提升村民法律意識和公民意識，如利用村莊廣播、板報等設施以及入戶宣傳，舉辦學習會等方式提升村民的素養。同時，經由共同討論，完善鄉規民約的獎勵與懲罰內容，使得鄉規民約具有真正意義的激勵作用和約束力，使村民有意愿、有能力參與到鄉規民約的制定中，在執行中切實遵守鄉規民約，提升鄉規民約的執行力和約束力。其次，繼續加強和完善村務公開，保證村民對村務基本信息的了解，例如對村民委員會的工作情況利用周畫報等生動形象的形式進行總結分析后對村民公布。最后，增強鄉規民約執行中的救濟措施建設。[6]現有鄉規民約較少涉及鄉規民約的救濟糾錯機制，應加入糾錯補償等相關的規定，切實保證村民的權利，提升鄉規民約的靈活性和能動性。

參考文獻：

[1]屈海軍.“三治”融合實現鄉村治理有效[N].長治日報，2018-07-23（03）.

[2]陳寒非，高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018（1）：62-88.

[3]齊飛.國家治理體系中的鄉規民約[D].北京市：中共中央黨校，2015.

[4]孫玉娟.我國鄉村治理中鄉規民約的再造與重建[J].行政論壇，2018（2）：46-49.

[5]黨曉紅.虛置與重構：鄉規民約的當代困境及未來走向析論[J].理論導刊，2016（8）：8-12.

[6]王占峰.讓鄉規民約更好助力農村社會治理[J].人民論壇，2018（13）：74-75.

作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：胡 越