重慶社會組織參與應急管理服務的困境與路徑

孫雪

據統計，重慶社會組織總量達17154個，志愿服務組織總數達34466個，實名認證志愿者總數達5264030人[1]，彰顯了社會組織資源較為豐富；社會組織也因“提供專業技術支撐、搭建風險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務產品”[2]等功能優勢，成為協助政府治理應急管理工作的有益力量。然而，社會組織參與應急管理服務時，存在登記制度聯動缺位、信息聯動錯位、激勵政策聯動缺位等三大困境，制約社會組織參與應急管理服務協同作用的發揮。為此，可從厘清業務界限、優化信息平臺、完善激勵政策三個方面提升社會組織參與應急管理服務協同性。

一、社會組織參與應急管理服務的三大困境

（一）登記制度聯動缺位，制約服務合法性

由于社會組織實行“雙重管理”，各級民政部門是社會組織登記管理機關，負責其成立、變更、注銷等登記工作，而在各級民政部門登記之前需要業務主管單位審查。社會組織參與應急管理服務主要分兩種情形，一種是“雙重管理”式參與應急管理服務的社會組織，即有應急管理業務主管單位，也有日常管理單位，另一種情形是可直接注冊的公益性社會組織參與應急管理服務。但實踐中這兩種情形都存在不足。

1.業務主管單位難尋，制約注冊登記。由于應急管理服務涉及業務主管單位多，業務交叉重疊，出現業務審核單位推諉扯皮，導致社會組織因無業務主管單位限制登記注冊，使其不能合法參與應急管理服務工作。如藍天救援隊是中國民間專業、獨立公益緊急救援機構，已在全國31個省市（自治區）成立品牌授權的救援隊，截至2018年9月，藍天救援隊伍有16支，但接近一半因無業務主管單位等原因不能完成注冊，影響參與應急管理服務的數量和質量。

2.缺乏參與服務聯動管理制度。完成注冊的社會組織業務主管單位分散在共青團、紅十字會、民政、應急辦等部門機構，由于服務范圍、服務權限分散，尚未出臺行之有效的社會組織參與應急管理服務的聯動制度，使得社會組織參與應急管理服務的聯動權利義務、聯動標準等名目不明晰，不僅讓社會組織參與應急管理服務躡手躡腳，而且也讓部門機構聯動管理缺乏制度依據。

（二）信息聯動錯位，制約服務科學性

基于突發事件應急管理生命周期和社會組織功能可視社會組織參與，應急管理服務分為事前服務的應急教育類社會組織、事發服務的救助類社會組織。社會組織媒介聯絡作用的[3]前提就是實現各類信息聯動共享，但實踐中這兩類信息聯動不到位，制約其服務協調作用發揮。

1.服務信息數據庫有待優化，出現宣教培訓服務聯動錯位。目前，實踐中已經啟用了社會力量參與救災服務的信息平臺，做到了基于某個突發事件的“災害-需求-申請-任務”及時發布，標志重慶市社會組織參與事發應急管理服務實現了網絡化、數據化，但應急教育類社會組織參與應急管理事前服務時，尚未實現服務需求網絡化、平臺化，加之已有的社會組織登記服務范圍存在不規范、不準確等漏洞，出現宣教培訓需求信息和社會組織供給信息分割，尚未實現社會組織宣教培訓供給與宣教培訓需求信息的最佳聯動和匹配，制約宣教對象自救互救技能的轉化。

2.缺乏聯動協調平臺，出現救助服務聯動錯位。社會組織與政府聯動、社會組織與社會組織的聯動一直處于探索階段，尚未形成具有法律意義的聯動機制，制約了社會組織參與應急管理服務的信息收集、整理、共享能力，導致“詳細受災情況、援助目標、人員需求、物資分配不清晰”[4]，不能實現社會組織救援層面的供給與需求信息最佳聯動匹配；加之社會組織不具備聯動的主導性，多是被動接受外界需求信息，也無法實現社會組織救助層面的供給與需求技術最佳聯動匹配。如2017年重慶6.9暴雨，社會組織信息協同聯動就存在平臺漏洞問題。

（三）激勵聯動缺位，制約服務持續性

社會組織參與應急管理服務的需求具有多元性和層次性，包括低層需求、高層次需求、內在需求、外在需求等[5]。有效滿足社會組織參與應急管理服務的需求，有利于提升社會組織參與應急管理服務質效，但實踐中這方面還存在不同層次的欠缺。

1.社會組織參與應急管理服務的激勵政策碎片化，出現服務“失靈”。新時代應急管理服務內容具有復雜性、動態性的特點，僅靠一個部門的激勵政策很難完成應急管理服務，加之配套激勵政策不成熟，這讓社會組織參與應急管理服務時，存在服務保障的后顧之憂。如重慶某支救助型社會組織在參與一次水上應急救援服務時，救援工具沖鋒舟需加汽油，但當地加油站要求其出具相關管理機構開具的大量使用汽油的資格證明，原本是好政策但是在此情況下就變成了壞政策，耽誤最佳救援時間，出現服務“失靈”現象。

2.社會組織參與應急管理服務的激勵需求“倒置”，出現流失現象。社會組織參與應急管理服務過程，其實質就是社會組織追求較高層次需求的過程，但服務中存在物質激勵需求沒有保障，導致出現社會組織的低層次需求即生存需求沒有得到滿足的普遍現象，社會組織出現“低層次需求不滿足，但滿足高層次需求”的需求倒置，這違背社會組織成長需求依次由較低層次到較高層次的客觀規律，造成社會組織及社會組織成員流失，增加政府購買社會組織參與應急管理服務的各種成本。

3.社會組織參與應急管理服務的激勵手段單一，出現激勵“留白”地帶。實踐中《重慶市應急志愿者管理辦法》只是宏觀規定了正激勵、負激勵的獎勵與懲罰的條款，涉及的激勵手段僅停留在精神層面，未對其他激勵手段做出說明，存在激勵手段單一，出現激勵“留白”地帶，牽制了社會組織參與應急管理服務的主動性。

二、優化社會組織參與應急管理服務的路徑

（一）厘清業務界限——實現業務審核與注冊登記雙向聯動的前提

1.分類培育指導，保證社會組織參與服務的合法性。民政部門要按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，確保參與應急管理服務且屬于公益慈善類社會組織可直接登記；確需業務主管單位審核才能完成注冊的，各級民政部門、應急管理部門和涉及其他業務部門要磋商共議，明確業務主管單位及其對應審核標準，解決社會組織因業務主管單位“推諉扯皮”而不能完成注冊問題，確保每類社會組織參與應急管理服務的合法性。

2.優化參與服務聯動管理制度，做到業務審核部門與民政部門聯動管理。一方面，業務審核部門牽頭制定社會組織參與應急管理服務的行業標準，明確不同類型社會組織在應急管理事前、事中、事后的工作流程及其聯動權責，為后續的管理提供聯動基礎；另一方面，民政部門要盡快對社會組織參與應急管理服務聯動制度進行規劃、設計，重點圍繞經費聯動、人員聯動、信息聯動等內容，構建業務審核部門與民政部門良好聯動管理圈，確保每次服務“聯得及時、聯得準確、聯得有效”。

（二）優化信息平臺——實現需求與服務線性聯動的基礎

1.建好社會組織參與應急管理服務信息數據庫。一方面，保障應急教育類社會組織參與應急管理事前服務的網絡化、數據化，可開通應急管理服務需求發布網站，社會組織可以及時掌握應急管理事前服務動向，并豐富市民、機構、政府對應急管理事前服務需求的發布渠道，讓各類主體的應急管理服務事前需求“及時尋找幫手”；另一方面，提升救助類社會組織參與應急管理事發服務的網絡化、數據化，可從規范已有社會力量參與救災服務平臺著手，重點掌握專業技能、隊伍狀況、設備資源、分布位置等基本信息，確保信息錄入和審核工作的準確性，通過社會組織公眾信息網實現信息發布、動態管理，為科學調度、有序協調社會組織參與應急管理服務提供聯動信息。

2.成立社會組織參與應急管理服務聯動協調平臺。通過梳理近年來社會組織參與應急管理服務的經驗，尤其是社會組織參與2018年壽光洪災的服務，由于服務中成立了“社會力量參與濰坊搶險救災協作平臺、社會力量參與濰坊抗災救災與恢復重建協作平臺”，有效發揮社會組織協同政府參與應急管理服務的作用。重慶可以借鑒上述經驗，由民政、應急機構牽頭，成立社會組織參與應急管理服務聯動協調平臺，保證社會組織參與應急管理服務具有統一“出入口”，協調平臺管理由政府和社會組織調派人員共同完成，且要與救災指揮部保持信息聯動，做好社會組織動態信息（如服務名稱、服務時間、服務地點、服務資源等）、應急管理需求信息的收集分揀，保證每次服務實現精準匹配對接，科學繪制社會組織參與應急管理服務“時空圖”。

（三）完善政策——實現激勵與管理發散聯動的保障

1.串聯激勵保障政策，提升服務水平。可借鑒深圳先進做法，嘗試從薪酬體系、專業崗位設置、教育培訓、服務保障等多方面構建社會組織參與應急管理服務的串聯式政策保障框架，實現社會組織參與應急管理服務的激勵與日常管理聯動，不僅有利于解除社會組織參與服務的后顧之憂，而且有利于提升社會組織參與應急管理服務的水平。

2.理順需求層次，逐級保障激勵需求。優先滿足社會組織參與應急管理服務的生存需求，其核心就是保障社會組織參與政府購買服務，可以借鑒上海、深圳、蘇州在這方面的先進經驗，重點保障好社會組織參與購買服務時機會均等、時限及時、資金透明，以滿足社會組織生存需求，并建設一批具有品牌效應、地方特色的社會組織參與應急管理服務。

3.豐富激勵手段，鏟除激勵“留白”地帶。采取差異化的激勵方式，才能提高激勵的效用性，增強激勵的吸引力[4]。立足《重慶市應急志愿者管理辦法》，豐富社會組織參與應急管理服務的激勵手段，明確激勵標準。一方面，對社會組織參與應急管理服務過程中產生的先進個人、服務模式等服務成績、經驗，進行榮譽表彰，宣傳推廣，并擴大激勵效果運用范圍，可適當延伸至工作考核、學習考核中，充分發揮正激勵作用；另一方面，對于服務中出現違紀服務或產生不良社會影響的，依據服務損失劃定負激勵的懲罰標準，做到正強化與負強化激勵手段的結合，激發社會組織參與應急管理服務的積極性。

參考文獻

[1]重慶市民政局.2018年2季度民政統計數據http：//www.cqmz.gov.cn/cqmz/html/tjxx/20180814/11252.html.

[2]董幼鴻.社會組織參與城市公共安全風險治理的困境與優化路徑[J].上海師范大學學報（哲學社會科學版），2018，（4）.

[3]江世銀.發揮社會組織在社會預期管理中的作用[N].學習時報，2017=04-12.

[4]周芳檢.突發性公共安全危機治理中社會參與失效與矯正[J].吉首大學學報（社會科學版），2017，（1）.

[5]唐華茂.我國應急管理人才激勵問題研究[J].經濟管理，2011，（4）.

作 者：中共重慶市委黨校應急管理中心教師

責任編輯：粟 超