論我國職業教育法的修訂

顏河清+唐靈芝+朱長根

摘 要：職業教育是我國教育體系中不可或缺的有機組成，是體現我國綜合實力和人力資源的晴雨表。我國職業教育雖取得明顯成就，然定位與發展實際卻差強人意。已實施21年的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱職教法）由于自身的滯后性及存在環境、任務的改變，其對職業教育的經費來源、主體范疇、權利義務關系等方面的內容規定已嚴重不適，亟待在實踐與發展中檢視、改良。為此，通過理順經費籌集渠道、明確辦學主體范疇、權利義務互動平衡以及教學模式探索等多元化有效修復與驅動，來完善《職業教育法》，以更好地服務于我國的經濟建設。

關鍵詞：職業教育；職業教育法；修復

作者簡介：顏河清（1970-），男，湖南邵陽人，東華理工大學文法學院副教授，研究方向為刑事法律制度與實踐教學。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）31-0077-05

職業教育作為我國國民教育體系的序列之一，肩負著為社會培養實踐技能技術型人才的重任，其發展程度，也嚴重影響著我國社會文明發展的水平與社會進步的歷程。職業教育在提高勞動者素質和勞動力充分就業方面發揮著及其重要的作用。李克強總理多次強調發展職業教育的重要性。我國自1996年實施《職業教育法》以來，多地相應制定了職業教育條例、實施辦法，協力之下，中等職業教育、高等職業教育快速發展，且取得了相當的社會成效。根據中國教育科學研究院2014年專項調研報告顯示，我國職業教育的層次逐步向高職教育發展，部分向本科院校靠攏。截至2015年，本科院校已達1219所，高職院校1341所，中職學校11202所。其中高職比2010年增加了95所，增長了7.6%[1]。然而，“量”的增加并非意味著“質”的提升，當前，我國的職教規模已相對穩定，但“粗放型”與“同質化”表征明顯，發展質量仍在較低水平循環往復，即使照搬國外職業教育發展模式與經驗，也是囫圇吞棗，很難“本土化”，加之受到利益驅動等因素的影響，職業教育的發展很容易陷入茫然或者置入低水平的“類型化”范疇。除自身發展因素之外，很大程度上與《職業教育法》之內容“固守”與“僵化”指引不無關系，與社會發展實際脫節的法律其效果自然難以令人滿意，畢竟法律是規范、引導行為合規的一種最有效制度，也是維護價值、秩序的有效手段。

一、《職業教育法》的實施現狀及述評：從理想到現實

職教法頒布實施二十余載以來，為我國的職業教育提供了辦學依據與行為規范。自此我國的職業教育久旱逢甘霖，生機勃發，職教之花開遍大江南北，職教事業碩果累累。為國家培養了無數優質技術技能型人才（據了解，新增技術技能人才70%以上來自職業院校），為我國實現由“中國制造”轉型“中國創造”，提供了強大的智力支持。然而，社會在進步，形勢在發展，經濟在轉型，原有的職教法難以適應新形勢的發展需求。一部先進的、富有強大生命力的法律，需要能及時反映社會的實時實情，滿足社會的實時需要，才不致成為人們行為的羈絆。法律是具有生命力的社會規范，法律的內容源自于現實，需要不斷汲取社會營養，才能體現法律的價值。因為“法律集中了國家的意志，并體現在其內容中。從內涵來看，一定社會的物質生活條件是法律內容的基礎，各種法律的規范又體現了相應的階級意志。”[2]立法內容的完善性對法律能否被強有力執行至關重要。總的來說，盡管職教法適應了當時社會的需求，也為我國職業教育的開展提供了行為規范與法律保障，但隨著社會的發展與現實的需要，原有的職教法中的部分規定已不能完全適應新形勢下的社會需求，需要進行修訂與完善。總體來說，職教法存在以下主要不足：（1）主體不明確，責權義不分明；（2）原則性條款過多，操作性條款太少；（3）法律規則要素不全，其中缺乏法律后果的規定[3]。這些不足的存在，制約著我國職業教育的健康發展，需要對職教法進行及時修訂與完善。而職教法的修改，一方面，應當肯定現行職業教育法的基本內容，對現行職業教育法行之有效的內容予以承繼和發展；另一方面，又要修改與現代職業教育發展不相適用的內容；再一方面，還應當補充體現職業教育改革發展新成果的內容[4]。

二、《職業教育法》的失范與不適：職業教育發展與法律服務的不協調

法者，治之端也。在《職業教育法》的有效秩序維護與價值引導下，我國的職業教育取得了快速發展，為社會輸送了大量的高技能人才，提高了勞動者的整體素質，凈化了勞動力市場，優化了人才結構。然而，法律有其自身的滯后性與不足，《職業教育法》歷經21年未曾修訂，“刻舟求劍”式的固化與規范模式已很難適應職業教育的發展，職教發展與職教法的墨守滯后二者之間難以借力、錯位明顯。

（一）主體定位不明確，不利激發辦學熱情

現行職教法中規定的辦學主體僅限于國內，對境外主體參與職業教育辦學并沒有做出明確規定。而國內辦學主體中除職業院校外，僅包括行業組織、企業、事業組織和有辦學能力的教育機構。辦學主體范圍的過于狹窄，嚴重制約著職業教育的發展規模與社會效應。同時職教法就辦學主體的權益而言，只有義務性規定，并沒有授權性規定。眾所周知，權利與義務存在著辯證統一的關系。享受權利，必須承擔相應的義務；而承擔一定的義務，則必有相應權利的享有。權利義務的失衡，一定程度上挫敗了投資辦學者的參與積極性與熱情。

（二）辦學經費調節不力，制約職教的規模發展

《職業教育法》第二十四條規定了職業學校設立的條件之一，有必備的辦學資金和穩定的經費來源。同時對職業培訓機構的設立條件中也明文規定，必須有相應的經費。雖如此，但條文中并沒有對經費的來源途徑及經費的管理作出具體規定，導致辦學經費缺乏制度保障。辦學經費的匱乏，嚴重制約著我國職業教育的良性發展，成為職業教育進步的桎梏與障礙。對于職業教育而言，辦學經費的不足，除了主要因國家撥款有限之外，還受著諸如以下因素的影響：首先，職業教育的社會認知度不高，難以引起大眾的普遍關注，固而對其投資有限。其次，各級政府及相關部門重視程度不夠。受傳統的政績考核觀念影響，片面追求經濟指標的增長，而忽略了對職業教育的投入。再次，隨著政府機構和企業管理體制的改革，部分職業學校的主管部門被撤銷，使得職業教育處于管理真空。最后，科技的進步提高了職業教育的科技含量，職業技術教育的成本增高，經濟負擔加重，原本就經費不足的現況變得更加匱乏[5]。俗語云“巧婦難為無米之炊”，沒有足夠的辦學經費，難以支撐職業教育的正常開展，更別說規模的擴大，專業設置的調整，師資隊伍的擴大培養，實訓基地的擴充等。

（三）規范原則性強，難以適時保障職業教育的快速發展

法律規范的作用之一在于調節人們的行為模式，提供行為標準。法律規范的生命力在于其能不斷適應社會的發展，需要不斷進行適時調整，職教法概莫能外。作為職教法指導下的職業教育，需要適應經濟社會發展方式的轉變，并有力促進經濟社會轉型升級[6]。為了實現職教發展與社會經濟的有機結合，規范辦學行為，必須以職教法為指導，從制度上保障職業教育的有效開展。現有的《職業教育法》雖以專章形式，對職業教育的實施與保障作出了規定，但是太概括太籠統欠具體，如關于職業教育的實施，第十九條第二款、第二十二條、第二十三條第二款、第二十六條等。職教法中部分條文只對義務作出了規定，但對權利并沒有作出相應的規定。同時職教法中部分條文只規定了行為模式，而對應承擔的法律后果并沒有作出明確規定，有的也只是作了原則規定。如職教法第二十七條第三款規定“任何組織和個人不得挪用、克扣職業教育的經費”。如果現實中行為人確實存在有挪用、克扣職教費用的情形，如何追究行為人的法律責任？法條并沒有作出明確回答，極不利于懲治違法犯罪行為，不利于職業教育的健康有序發展。難以實現“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法治目標。職業教育要想達到促進經濟社會轉型目標的實現，必須對現有職教法中涉及有關職業教育的實施與保障的部分條文進行修訂與完善，在奉行職教法制訂的基本原則的前提下，結合現代社會對職業教育的新要求，盡可能地對有關條文作出細則性規定。

三、《職業教育法》的修訂與技術調配：職業教育發展的實踐理性

職業教育發展中存在的問題，既有傳統因素的影響，又有現實情況的困擾；既有來自客觀外界的干擾，又有根源于主觀個體的認知缺乏。為改變目前境況，除職業教育主體的共同努力之外，職教法更需進一步優化其自身結構、內容，以與時俱進之態來不斷適應職業教育的發展之勢。

（一）進一步明確辦學主體的范疇與相關法律關系

建議在修訂職教法時，通過立法，明確股份制、合作制、集團化等辦學形式，擴大辦學主體范圍。鼓勵境外培訓機構進入中國市場，吸引社會力量積極參與辦學。明確辦學目標，形成以政府為主導、以企業的現實需要為辦學方向，鼓勵和支持社會力量參與的辦學體制[7]。其次，明確權利與責任。現有的職教法更多的只是規定了義務（如第六條、第二十條等），對權利的規定抽象、概括（如第十條）。而對違反辦學規定的情形，則缺少責任的具體承擔方式（如第二十七、第二十九條），需要法定化、明確化，既保護辦學主體的應獲權益，又為懲罰違法行為提供法律保障。辦學主體范圍的擴大，辦學者權益的受保護，能極大激發社會辦學的興趣與激情。自然，為防止一哄而上，盲目擴張，可建立辦學準入制度，并在原有基礎上適當提高申辦者條件。畢竟我國職業教育經歷了二十余載的積淀，取得了一定的社會效果，應由“肥大型”向“瘦身型”轉型，注重辦學質量的提升，追求辦學效益的最大化，實現辦學效益與經濟效益雙贏。

（二）教師的權利義務關系互動要均衡

職業教育的職業性，決定了從事職業教育的教師必須具有良好的專業能力。職業院校教師的專業能力應包括專業教學能力、專業實踐能力和職業能力三部分[8]。故此，職業教育應當吸納一定比例的兼職教師，充實教學力量，且應賦予兼職教師與專任教師同等的權利與義務。教育部對兼職教師給出了官方解釋，認為“兼職教師是指學校正式聘任的，已獨立承擔某一門專業課教學或實踐教學任務的校外企業及社會中實踐經驗豐富的名師專家、高級技術人員或技師及能工巧匠”。因此，建議在職教法的修訂時，增加兼職教師的權利與義務的規定，賦予兼職教師明確的法律主體地位，使其全身心地投入到教學之中，盡其所能，培養出更多優秀的技能型人才。

（三）經費籌集渠道亟需依法理順

菲力浦·孔布斯認為：正規的教育不是靠口號與良好的意愿來推行的，是靠資金來發展的。興辦教育，特別是辦職業教育，需要充足的資金用于實訓基地的建設、學生外出實習的開支、兼職教師課酬的支付、儀器設備的購置、教學條件的改善等。惟有國家撥付、地方政府資助及職業院校自籌，難以滿足辦學的不斷需求。現有的職教法分別以第二十六條、第三十四條及第三十五條的規定，對職業教育的辦學經費作出了綱領性指引。其中第二十六條規定了國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金。究竟可通過哪些渠道籌集，條文沒能作出明確立法，建議修訂時可采用例舉式的立法模式予以細化。一旦經費的籌集有了明確的方式，定能為職教的健康運行奠定堅實的資本基礎。實踐中，關于資金的籌措途徑，高職院校可以建立“主、輔、補”模式的投入機制，即以政府政策支持、資金投入為主，以學校學費收入、創收為輔，以社會資金、社會支持為補充的高職教育多元化投入機制……[9]，多途徑并舉，充分發揮社會辦學的全民力量，為職業教育的正常開展提供強有力的物質保障。

（四）《職業教育法》有效驅動下教學模式的科學轉變

職業教育的正常開展，需要合理的運行機制保障。首先，不斷改進并增設課程與專業。職教法第十六條對職業教育的課程的開設，只做出了籠統性規定且僅針對中職學校。建議修訂時，應作出更全面更具體的規定抑或做出涉及主體范圍更大的原則性規定，即“各層次的職業教育，可以根據實際需要，適時調整教學內容。”因為專業與課程設置是高職教育和社會需求的粘合劑，是學校靈活、主動適應人才市場變化的助推器，是職業教育融入社會大潮的突破點。其次，推行產學研制度，建立并優化“教學工廠”。職教法第二十三條規定，職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合……。結合我國職業教育的發展趨勢，建議在修訂時，將“產教結合”修改為“產教研”結合。職業教育不但承擔著培養職業人才的重任，也不能忽視開展科研工作。以科研促教學，以教學促科研，實行科教結合。產學研結合是指相關生產行業、高職院校、科技研發中心三者合作，利用其自身專長，建構生產、教學、科研相融合的系統機制，彼此相互促進協調，發揮綜合多元優勢[10]。實施產教研的有機結合，能充分發揮各自特色優勢，實現資源互享、互惠互利。而“教學工廠”是指在學校環境中營造一個企業環境，將實際的企業環境引入教學環境中，教學不是模擬性質的，而是真實的，讓學生在產品的具體設計、生產過程甚至與客戶的業務往來中進行學習和實習，從而為學生提供一個更完善有效和客觀真實的學習環境和過程[11]。“教學工廠”的特色在于給學生一個仿真的工廠環境，一切按企業程序運作，讓學生身臨其境，學生不用走出校門，就能體驗真實的工廠實踐。“教學工廠”的建立，既能節省辦學成本，又能實現理論教學與實踐訓練的有機結合。最后，推行“國家資格框架”制度，代替現有的職教證書認定制度。職教法第八條規定了我國職業教育實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度。結合我國職業教育的現實需求與國際社會職業教育的發展趨勢及域外職業教育的成功經驗，建議在修訂職教法時，將“國家資格框架”制度以立法形式予以確立。實現學歷資格證書與職業資格證書以及職業教育與普通教育的異類等值[12]，從而實現校企結合、工學結合的有效“嫁接”、職業教育與學歷教育的切實耦合。具體實施可參照“歐洲資格框架”制度執行。本著尊重我國職業教育實情與已實施的職業資格（技能）證書制度及借鑒國外的成功經驗，建議逐步在修訂職業教育法時，細化“國家資格框架”制度，即實行“國家資格框架”5級制：其中初級工等同于“中專”，中級工等同于“大專”，高級工等同于“學士”，技師等同于“碩士”，高級技師等同于“博士”。“國家資格框架”制度的實施，能提高職業教育的社會吸引力，澄清大眾對職業教育的認識誤區，使技術技能型人才獲得與普通教育畢業生同等甚至更高的社會地位，更好地服務于地方經濟建設，充實供給側結構，提升經濟發展水平。自然，“國家資格框架”制度的實施，需要在修訂職教法時予以法定化。

四、《職業教育法》的價值理性與工具理性的統一：圖景與進階

我國的職業教育經歷了一個逐步發展的歷程，取得過顯著的辦學效果，為社會輸送了大量的優秀職業人才，為發展國家的經濟作出了重大貢獻。《職業教育法》的實施為我國職業教育的發展保駕護航、提供了有效的法律服務。然而，新環境、新任務之下，《職業教育法》的相對滯后性與社會的快速發展難以契合，凸顯了法律價值精神與技術理性的不適，需要對其進行修復而不斷完善，進一步適應現代社會與國家戰略的需求。2017年3月，教育部表態要修訂《職業教育法》，對職業教育做出系統的頂層設計與安排，并期待改變職業教育和普通教育分離的狀況。是故，“無救濟則無權利”，通過《職業教育法》的進一步修訂、完善，使得其價值理性與工具理性有效融合，在鞏固現有成果之際，繼續為我國的職業教育健康、有序發展提供制度保障、智力支持。

參考文獻：

[1]鄧巧玲.淺談我國職業教育發展的現狀[J].知識經濟，2017（5）：136.

[2]陳立鵬.中國少數民族教育立法研究[D].中央民族大學博士研究生學位論文，2004.

[3]王春燕，侯光.國外職教法對我國職業教育法修訂的啟示[J].中國職業技術教育，2014（15）：63.

[4]孫長坪.對職業教育法治建設的思考[J].職教論壇，2016（7）：67.

[5]南霽航.美國高等職業教育發展及對中國的啟示[D].吉林大學碩士研究生學位論文，2015.

[6]林克松，石偉平.改革語境下的職業教育研究—近年中國職業教育研究前沿與熱點問題分析[J].教育研究，2015（5）：89.

[7]干敏繁，袁娟娟.淺談我國《職業教育法》的不足與完善[J].當代職業教育，2011（2）：20.

[8]張彩虹，劉佳.高職院校教師專業能力建設研究[J].學理論，2015（5）：122.

[9]劉耀文.高職教育特色研究[D].山東師范大學碩士研究生學位論文，2006.

[10]武文雯，韓宗秀.我國高職兼職教師隊伍建設的現狀與對策[J].當代職業教育，2014（3）：101.

[11]符聰，林虎，韻小娟.新加坡職業教育的特點分析及其經驗啟示[J].天津職業大學學報，2013（6）.

[12]姜大源.論職業教育體制機制改革的應然之策——關于《職業教育法》修訂的跨界思考[J].中國職業技術教育，2015（27）：6-7.

責任編輯 劉揚軍