芻議元代奉使宣撫

于洋

【摘 要】 本文敘述了元中后期吏治情況與奉使宣撫制度出臺的背景，介紹了代表朝廷奉使宣撫制度的內涵，職責、官員配置狀況。分析了奉使宣撫制度的運行和成效，認為奉使宣撫實行之初，在對地方進行督責與遏制腐敗現象上發揮了一定的作用，但是到了后期，這種作用又變得極其有限，奉使宣撫表現出了較為強烈的人治色彩。本文認為傳統封建官僚統治秩序的整頓和治理，最重要的是解決體制上的根本問題，即通過完善國家立法體制來約束朝廷機構權力的正常運作，用以取代存在諸多不穩定性因素的人治。

【關鍵詞】 元代；奉使宣撫；監察制度；吏治腐敗

蒙古人入主中原以后，汲取前代監察制度建設的經驗，對中樞機構組織形式進行了改革，形成了由中書省理政務、樞密院掌兵權、御史臺管監察的政治格局。監察權得到了前所未有的強化。然而，元朝卻面臨著較以往朝代更為嚴重的腐敗問題，尤其是元中后期，政治腐敗，監察變質，其手中的監察權力已成為搜刮民脂民膏的利刃。統治者為了挽救危在旦夕的政權，開始整頓吏治。奉使宣撫由此應運而生。

一、元中后期吏治情況與奉使宣撫的出現

有元一代，建立了完善而縝密的監察體系，中央御史臺、地方行御史臺、各道肅政廉訪司，形成了覆蓋全國的三級監察網，層層負責，最后總攬于皇帝。但是，元中后期的吏治腐敗現象積重難返，早期連年征戰使得國庫虧空，手握重權的理財官員中飽私囊，大肆搜刮民脂民膏；然胥吏貪腐更甚于尋常官員，外結交權貴，內把持官府；身負重任的監察官員也存在嚴重的貪腐現象，葉子奇在論及廉訪司官員時曾言“元初法度猶明，尚有所憚，未至于泛濫。自秦王伯顏專政，臺憲官皆諧價而得。往往至數千緡。及其分巡。競以事勢相漁獵。而償其直，如唐債帥之比。于是有司承風。上下賄賂。公行如市。蕩然無復紀綱矣。肅政廉訪司官。所至州縣。各帶庫子檢鈔秤銀。殆同市道矣”。[1]

元朝統治者在元中期就已經意識到政治生態的嚴峻狀況，關于奉使宣撫的記述在相關文獻中皆有所體現，“大德元年，除吏部尚書……三年，南撫燕南，劾貪吏若干人。”[2] “僉樞密院事洪軍祥于大德三年奉使江浙，問民疾苦”。[3]這說明在大德三年時實施過一次奉使宣撫，這也是史料中記載最早的一次。從奉使宣撫出巡次數上來看，以大德三年為起始點，直至元朝滅亡為止，共進行了六次大規模的奉使宣撫出巡，并且出巡頻率也呈現出了前松后緊的特點，這與元朝后期官場吏治腐敗，統治者采取奉使宣撫頻繁出巡的方式進行干預整飭的大前提是相契合的。

二、代皇權行事的欽差大臣—奉使宣撫權力的保證

奉使宣撫官員的選拔一般來說由中書省負責，其派遣則是由皇帝親自下旨。如至正五年（1345年）的奉使宣撫出巡，就是順帝主持派遣。如大德七年（1303年），時下擔任中書省左丞相的尚文“選十道使者，奏請巡行天下”，[4]臨行，還要由皇帝“降詔而飭之”。[5]可見中書省雖然在出巡官員選拔與任用上做了大量工作，但是最終派遣還是要奏請皇帝，由皇帝親自下詔巡行天下。所以，元人稱“代天子行事，代天子時巡”。[6]

元中后期的奉使宣撫規模之大、職權之重是前所未有的，這種全新的監察形式是在元代中后期特殊的政治環境下催生出來的。奉使宣撫官員作為皇權的代表被賦予了較大的權力，元中后期的宣撫官佩戴二品銀印，這也正符合了我國古代欽差大臣代皇帝行事的基本條件即：奉旨辦事、品級較高。奉使宣撫的權力比監察御史更大、更廣，這得益于其欽差大臣的身份，這就使其可以借皇帝權威，對監察機構、軍事機構、路府州縣等官員進行震懾，甚至連行省主要官員都畏懼其三分。有皇權開路的奉使宣撫官在讓其審查各個地方官員時沒有了后顧之憂，辦起事來也是雷厲風行，對貪官污吏的處分從重從嚴。時有“發百姓治道路張設，赫奕如待神明”，“如事至尊”的說法。[7]

元代奉使宣撫每次出巡所赴地區稱之為道，一般來說，每次出巡會包括兩個或以上的道。而肅政廉訪司正是以道為行政區劃設立的地方監察機構，這樣一來，廉訪司官員首當其沖地進入了奉使宣撫的按治范圍。元時全國共設立二十二道肅政廉訪司，品級為正三品，奉使宣撫官員對其的巡查是名正言順的基本司職。但需要注意一點，廉訪使為正三品，而奉使宣撫官權限為四品以上申請朝廷停職查辦，六品以下就地懲處。所以，在按問廉訪使之時，不能同查懲各路府州縣官員一樣就地處理，而是應依照法令條格所列之程序奏請朝廷。另，元廷法律規定，若控告“廉訪司官不法”，原告“嘗為風憲所黜罷”，奉使宣撫須與監察御史“雜問”；未曾被風憲官罷黜的，有奉使宣撫官“專問”。[8]盡管元朝末期的奉使宣撫官員不愿與廉訪司官員針鋒相對，但朝廷方面始終提倡其懲辦廉訪司不法官員，這與元末官場吏治嚴重腐敗，統治者寄希望于奉使宣撫的巡查按治有著直接關系。

奉使宣撫對于宣慰司的按治史料中也有所記載，如大德七年（1303年），浙東宣慰使司都元帥脫歡察兒拒行省開倉賑濟之令，“怙勢立威，驅脅有司，動置重刑”。路總管府治中陳孚詣奉使宣撫，“訴其不法蠹民事一十九條，宣撫使按實坐其罪”。[9]由此可見，正二品的宣慰使雖與宣撫使品級相同，卻仍在其按治督責之列。

奉使宣撫官員佩戴二品銀印，品級低于從一品的行省，但其仍然有監督行省官政治得失的權力。“得專決，不憚大吏”這句話用在這里恰到好處，行省乃元代地方最高行政機構，此句話中的“大吏”多半指的是行省官員。大德七年（1303年）十月癸巳，“諸道奉使”與“御史臺臣”上奏成宗皇帝：“行省官久任，與所隸編氓聯姻，害政”。[10]皇帝批準奏議，命行省官相互遷調，改變了行省官久任權重的狀況。雖然從這個意義上來講，奉使宣撫有一些凌駕于其之上的意味，但是往往一些奉使宣撫官員為了明哲保身，一般不會去刻意巡按從一品的行省，因此，在查辦一些行省官的時候，雖然奉使宣撫官有皇權的庇佑，但在具體實施中，效果卻并不理想。

三、奉使宣撫成效分析

縱觀元中后期七十多年內的幾次大規模奉使宣撫，不難看出，奉使宣撫實行之初，在對地方進行督責與遏制腐敗現象上發揮了一定的作用，但是到了后期，這種作用又變得極其有限。endprint

首先，想要通過片面的整治來達到挽救崩壞的大局是不可能的。奉使宣撫其實質是代表皇權懲治貪官污吏，肅清官場吏治，調整朝廷與百姓的關系，是元朝廷對各級地方官吏實施的整飭和督責，并非是對元代官場的綜合性治理，而是有針對性的進行出巡。例如成宗大德年間的出巡就主要針對于梁暗都剌、賽赤典·伯顏主政時期的各種弊政進行督責與懲戒的臨時性舉措。綜合諸次出巡地點以及按問官吏來看，其職能范圍主要側重于官僚隊伍的監察、司法刑獄的復核與審理、賦役糧田的監督等。這種有目的性的出巡，對于局部貪腐現象尚可應對，但面對著元朝根深蒂固的腐朽吏治恐無濟與大事。

其次，奉使宣撫表現出了較為強烈的人治色彩。元中后期的奉使宣撫成效如何，較大程度上取決于皇帝和奉使宣撫官員的主觀態度，缺乏不以人意志為轉移的法制因素。這樣一來，隨著奉使宣撫官員個人性格、執政能力的不同，所取得的效果也呈現出了較大的波動。如成宗大德七年（1303年）的奉使宣撫，由宰相哈剌哈孫、尚文等主持，不僅選使精良，而且制定了懲治官吏的相關法規—贓罪十二章，使奉使宣撫官員有法可依、有規可循，故這次的奉使宣撫取得了較大的成效。但是到了元朝末期，政治危機嚴重，社會矛盾集中凸顯，統治者主觀上缺乏對于奉使宣撫的有力控馭，[11]加之選使制度渙散，所選使臣多“欺詐百姓，昏弊主聰”，“政績昭著者，十不一二”，[12]故此時期的奉使宣撫大都為“大貪督小貪”，無甚成效。

雖然奉使宣撫使得元代地方吏治敗壞的趨勢有所緩減。但是，從根源上講，奉使宣撫并不能成為拯救元代吏治腐敗的救世主。朝廷企圖想通過這種臨時抱佛腳的方式來挽救腐朽的吏治及統治危機。但積重難返，政治腐敗引發的政治危機最終成為元朝末期矛盾的核心問題，成為了元朝較早退出歷史舞臺的主要原因之一。

四、關于元中后期御史臺—奉使宣撫雙重監察體制的評議

元中后期的地方監察體系呈現出了較為明顯的二元化趨勢，一種是以御史臺—行御史臺—肅政廉訪司三級監察機構組成的元代常設監察系統；另一種則是朝廷下派的代表皇帝整飭地方吏治的奉使宣撫。從宏觀上看，奉使宣撫制度是臺察腐敗而使統治者迫不得已而采取的臨時性整治措施，這種臨時性措施也起到了一定的效果，也說明了元代的統治者對于監察系統的腐敗有了深刻的認識，進而進行的一次歷史性的嘗試。但是，從微觀上來看，恰恰反映出了以御史臺為首的監察系統的諸多弊病。

元代的民族歧視與民族壓迫使得監察權嚴重縮水；同時，軍事與行政權力過大，使得監察權力在運行中遭遇很大的阻力，也損害了御史臺相對獨立的地位；統治者早期對于監察體系的重視程度不如行政和軍事，監察權的行使得不到皇權的支持，導致其在運作中處于不利地位，加之元中后期政治極度腐敗，甚至蔓延到了監察系統之中。當統治者欲整頓腐敗的吏治時，才發現依靠監察系統來肅正朝綱為時已晚。

縱觀元代中后期監察制度運行，從傳統臺察系統到二元監察體制的形成，標志著元代在地方監察法制上邁出了歷史性的一步，同時也為后世監察制度創新提供了寶貴的歷史經驗。但是，我們也應該認識到，奉使宣撫制度并不能成為挽救元朝時局的靈丹妙藥，悠悠青史告訴我們，傳統封建官僚統治秩序的整頓和治理，最重要的是解決體制上的根本問題，即通過完善國家立法體制來約束朝廷機構權力的正常運作，這種不以人意志為轉移的法治理念必須帶有極高的權威性，用以取代存在諸多不穩定性因素的人治。

【參考文獻】

[1] [明]葉子奇撰：《草木子》卷4《雜俎篇》中華書局，1959年.

[2] 《元史》卷177《吳元珪傳》.

[3] 《元史》卷154《洪福源傳》.

[4] 《元史》卷170《尚文傳》.

[5][10] 《元史》卷21《成宗紀》.

[6] 《元史》卷183《李好文傳》；《宋文獻公全集》卷41《元故榮祿大夫陜西行省平章政事康里公神道碑銘》；《道園類稿》卷21《右丞北庭散公宣撫江閩序》.

[7] 《宋文獻公全集》卷40《余左丞傳》；《東山存稿》卷5《書蘇奉使本末后》.

[8] 《元史》卷103《刑法志二·職制下》.

[9] 《元史》卷190《陳孚傳》.

[11] 孟繁清.評元順帝至正初年的奉使宣撫.歷史教學，1988.9.

[12] 《輟耕錄》卷19《闌駕上書》.

【作者簡介】

于 洋（1989-），蒙古族，內蒙古興安盟人，內蒙古民族大學政法與歷史學院碩士研究生，主要研究方向：中國古代史.endprint