論城鎮化進程中農村留守兒童權益的法治保障

【摘 要】 本文闡述了農村留守兒童的法律界定及成因，分析了農村留守兒童權利保護的現狀及不足，提出了農村留守兒童權利保護的路徑。要完善生存權的保護立法；建立公平合理的教育體制；明確監護人職責。

【關鍵詞】 農村留守兒童；生存權；受教育權；法治保障

一、農村留守兒童的法律界定及成因

在推進全面法治中國的建設過程，應當要切實維護好每一個群體的合法權益。作為城鎮化進程中的核心力量的農民權益的保護顯得尤為重要，由此引發的留守兒童群體的問題更備受關注。“留守”即駐守、駐留和滯留的意思。不滿十八歲的公民被稱為法律意義上的未成年人，但對于未成年人是否都屬于農村留守兒童研究的范疇，學術界存在不同的觀點。有的學者將父母雙方或一方外出的時間作為界定是否屬于農村留守兒童的標準。認為農村留守兒童指父母共同或一方外出務工4 個月以上，留守在家鄉接受教育，不能和父母共同生活的16 周歲以下的未成年人。有的學者從《兒童國際公約》的規定，將未成年人的年齡劃分作為留守兒童的界限，認為農村留守兒童是未滿十八歲的未成年人。在2016年《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中明確指出，留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。

首先，我國城鎮化的迅速推進是農村留守兒童產生的內在根源。21 世紀以來，我國的城市化進程取得了令世人矚目的成就。2002年中國城鎮化率是 39.09%，城鎮人口總數約 5.02 億；至 2016 年，城鎮化率已增至54.77%，城鎮人口約 7.9 億人。有專家預計到 2030 年，中國城鎮化率將達到70%。而農村留守兒童則是城鎮化進程中衍生出來的一類特殊的社會主體。國家統計局抽樣調查結果顯示，2016年全年農民工總量高達2.82億人，外出的農民工1.69億人，數據說明由于父母的外出而被迫留在農村成長的兒童已經在我國形成了較大規模。農民工父母進城務工后，由于經濟能力不足以及其他多方面原因使其全家不能隨之遷移，不得不把自己的未成年孩子留在農村，托付給家中老人和其他監護人照看，直接催生了農村留守兒童這一弱勢群體。

其次，我國長期實行的城鄉二元戶籍制度是農村留守兒童產生的客觀原因。

戶籍制度雖然在維持社會穩定、控制城市人口以及協調社會資源分配方面起著一定的積極作用，但它也在城市人和農村人之間設立了嚴格的界限。新中國第一部戶籍制度誕生以來，衍生了長期二元社會結構下城市市民與農民工的社會地位不平等。農民工無法享受到城市居民教育、醫療、社會保險等福利待遇，已經成為農民工子女隨同父母進城生活、接受教育的制度障礙。農村留守兒童這一特殊群體也成為了社會各界應當關注的焦點問題，農村留守兒童引發問題得不到妥善解決，不僅影響和阻礙兒童自身的健康發展，而且不利于我國社會和諧穩定和法治人權的建設。

再次，立法層面的缺失是農村留守兒童權利得不到有效保障的重要原因。對農村留守兒童的保護是國家和社會的主要責任之一，自上世紀九十年代大量農民工進城務工至今，已有近三十年的歷史，農村留守兒童的數量開始出現日益增長的趨勢，但關于留守兒童的生存權、受教育權等問題，國家盡管出臺相關法律規定予以保護，但大多數條款在實踐中操作性不強，大部分條款不能真正落到實處，對農村留守兒童面臨的復雜的社會問題在法律上未能進行及時的修改和補充。

二、農村留守兒童權利保護的現狀及不足

1、生存權保障制度不完善

生存權是所有人與生俱來的權利，也是兒童權利體系的基礎，生存權的內涵隨著社會的發展和人類文明的進步不斷變化，標準也在逐步提高。生存權是每一個人“像人那樣生存”的權利，這種權利必須依靠國家的積極干預才能實現。農村留守兒童的生存權主要表現在人身安全和身心健康等方面。雖然以《未成年人保護法》為核心的基本法律有不少規定，也明確了家庭、學校、社會對未成年人的保護職責，但這些規定都比較分散，而且缺少相應的救濟程序，由于農村留守兒童的安全防范意識較弱，造成人身傷害案件時有發生，而侵權主體責任卻難以追究。

2、受教育權利的保護存在著立法上的空白

世界各國普遍認可人人都有受教育的權利，人才是國家發展和強大的動力和基礎，我國對兒童受教育權也十分重視，已經形成了以憲法為統帥，以《教育法》和《未成年人保護法》等基本法律和單行法律法規為補充的未成年人權益保護的法律體系，但憲法規定我國公民享有受教育的權利，但都是原則性、高度的概括性，《教育法》和《義務教育法》在憲法的基礎上，對公民的受教育權的保護進行進一步完善，但是不夠具體細化，相關法條缺乏可操作性而得不到適用。由于農村留守兒童的特殊性，需要各方面社會力量共同協作才能確保權利的具體落實。

3、監護權主體責任不明確

農村留守兒童為避免遭受外界或家庭的傷害和虐待需要來自成年人的保護，而目前農村留守兒童采用的主要監護形式是隔代監護和親戚監護。從立法的角度上看，法律沒有親權人的相關規定，也未對監護人的監護能力標準予以明確，加上監護人自身的經驗欠缺和精力、能力極為有限，導致農村留守兒童被侵犯的可能性大增。雖然法律規定未成年人的法定監護人不履行監護職責，由其所在單位或基層自治組織進行勸誡、制止。但是這一規定在實踐中有一定的操作難度，農村留守兒童的法定監護人沒有固定單位，加上法律意識淡薄，村委會很難對其進行勸誡和制止。

三、農村留守兒童權利保護的路徑探索

“法律是沖突的創造者，也是沖突的解毒藥”，對農村留守兒童權利的保護，需要家庭、學校、社會以及政府相關職能部門的共同努力，更需要從立法、司法、執法等方面確保各項措施的正當性與合法性。因此，如何以法治保障農村留守兒童這一特殊群體的生存權、監護權、受教育權等基本權利得以實現既是全面推進依法治國理念的必然要求，更是國家能力的重要體現。endprint

1、完善生存權的保護立法

農村留守兒童生存權是首要人權，不僅應保障基本的生活水準，還要考慮其特殊性而外界侵犯可能性較大，應當成為法律所追求的價值目標，也是實現社會正義的必然要求，正如戴維·米勒所言：“社會被當作這樣的有機體，社會正義的目標則是確定能使每個人為社會幸福作出充分貢獻的制度安排”。雖然農村留守兒童生存權在相關法條中給予了間接保護，但缺少直接的保護條款和具體的保護措施。因此，立法上應明確留守兒童生存權的法律概念，并且將留守兒童在遭受侵害的證明責任與標準具體化。

2、建立公平合理的教育體制

《中國兒童發展綱要》（2011-2020年）指出，國家應該創造公平的社會環境，確保兒童不會因性別、戶籍、家庭等受到差別對待，讓所有的兒童都享受到公平的機會和權利。雖然《義務教育法》規定：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”。明確規定了當地政府的責任，但從現實情況看，政府在落實《義務教育法》規定中要加快戶籍制度改革步伐，消除城鄉二元化戶籍制度，從政策層面上為確保農村留守兒童享受到公平的受教育權利。同時要優先重點支持農村地區教育發展，加大中央、省級公共財政的投入力度，確保農村地區的教育經費是必然選擇。

3、明確監護人職責

可以借鑒德國在未成年監護制度上規定的親權人制度，賦予親權人享有更多的決定權，同時對監護人的監護責任、監護人的選任、監護的方式以及監護監督人的資格和責任作出更多的限制。在監護人的主體選任上，明確規定受到刑事處罰者，不具備監護能力，經常吸毒酗酒者，不得擔任監護人。自然人可以作為監護人，福利性的社團法人也可以作為監護人，但社團監護人在履行職責時必須確定一個具體成員來執行監護事務。如果監督機構一旦發現監護人侵犯被監護人合法權益時，有權對其進行及時的干預，以實現對農村留守兒童的雙重保護。

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【作者簡介】

李茂春（1978.5-），漢族，江西萍鄉人，中共江西省委黨校法學教研部副教授，研究方向：民商法.endprint