農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革：風(fēng)險(xiǎn)防范與法治保障

摘 要：為了保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)村土地的價(jià)值，我國實(shí)行了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。雖然此制度有很多的優(yōu)勢，但是同時(shí)也隱藏著不少的風(fēng)險(xiǎn)，比如市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等。所以相關(guān)部門必須分析其風(fēng)險(xiǎn)的種類，建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，才能有效避免這些風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，充分發(fā)揮“三權(quán)分置”的作用，更加有效的保障農(nóng)民的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；風(fēng)險(xiǎn)防范；法治構(gòu)建

引言

三權(quán)分置”中的三權(quán)主要是指農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這三種權(quán)利及時(shí)一個(gè)整體的效用，又分別有各自的功能。“三權(quán)分置”主要就是為了處理好農(nóng)村的土地和農(nóng)民的關(guān)系，提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)施“三權(quán)分置”之后，農(nóng)民可以靈活利用土地，提高農(nóng)村土地的利用率，但在這個(gè)過程中是存在風(fēng)險(xiǎn)的，所以需要相關(guān)的法律進(jìn)行維護(hù)，本文將做詳細(xì)闡述。

一、“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)存在

（一）產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與糧食安全

“三權(quán)分置”的實(shí)行，雖然讓土地的經(jīng)營權(quán)流通更加便捷，但是這也為農(nóng)村土地帶來了很大的不穩(wěn)定性損害。所以在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要想保證土地不受到損害，保持其發(fā)展能力，相關(guān)政府部門應(yīng)該建立完善的規(guī)章制度，來維護(hù)農(nóng)村土地的再發(fā)展能力，避免其不能再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，所以不僅僅是農(nóng)民可以利用這些土地，擁有經(jīng)營權(quán)，其他的商業(yè)人士等也可以獲取其經(jīng)營權(quán)，如果沒有明確的制度約束和監(jiān)管，就會(huì)導(dǎo)致一些不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。比如，一些人可能用這些土地來進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，獲得高昂的利潤，這會(huì)導(dǎo)致土地的污染，這些非農(nóng)、非糧利用會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地不能再次投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至有些無良人士會(huì)對(duì)土地進(jìn)行“涸澤而漁”般地過度開發(fā)。這種不確定性的風(fēng)險(xiǎn)為我國的農(nóng)村土地和糧食安全帶來了很大的消極影響，不利于我國農(nóng)村土地的良好分配和管理、利用。

（二）市場風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民權(quán)益

1.市場競爭風(fēng)險(xiǎn)

因?yàn)檗r(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，所以就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)競爭的問題，這就不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些資本主義利用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸碜柚垢偁幍漠a(chǎn)生。眾所周知，只要是市場交易就應(yīng)該是自由、公平、公正的，但是只要一些非正當(dāng)?shù)慕M織參與進(jìn)來，就勢必會(huì)導(dǎo)致一些弱勢群體得不到公平的競爭機(jī)會(huì)，自身的權(quán)益會(huì)被剝奪，導(dǎo)致農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)喪失，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益的損失。尤其是現(xiàn)在實(shí)施“三權(quán)分置”之后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是靈活開放的，參與競爭的不只是農(nóng)民，還有很多壟斷資本也能參與進(jìn)來，雖然政府會(huì)嚴(yán)控工商資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有起到很大的作用，又逢農(nóng)業(yè)領(lǐng)域本身是受到壟斷豁免保護(hù)的，所以農(nóng)地交易市場的競爭風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在著的。

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)供求及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)供求及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，指農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的供求關(guān)系發(fā)生變動(dòng)可能給交易主體帶來的利益損失。供求關(guān)系的變化本身就是市場規(guī)律的表現(xiàn)，是很有可能發(fā)生的，農(nóng)村土地的原有經(jīng)營權(quán)都是農(nóng)民的，但是如果土地過多，而需求較小，供大于求，土地的價(jià)格就會(huì)下降，其中發(fā)生的小小的價(jià)格波動(dòng)是經(jīng)常發(fā)生的，造不成多大的影響，但是如果恰好趕上國家政策的轉(zhuǎn)變，或者一些突發(fā)事件的發(fā)生，很可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受到損害。農(nóng)戶進(jìn)行對(duì)外的土地經(jīng)營權(quán)交換時(shí)，非常有可能受到上述事件的影響，比如合同簽訂之后，對(duì)方不能如期履行，交易金額不能盡快到賬等等，這直接影響到了農(nóng)戶的利益。

二、“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)防范的法治構(gòu)建

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的確定化

1.“三權(quán)分置”的最終目的就是活躍農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而在“三權(quán)分置”的模式下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑就是擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體范圍，允許多種農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體的存在，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理利用，從而有利于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.在經(jīng)營權(quán)的權(quán)能設(shè)定上，各個(gè)土地經(jīng)營權(quán)的主體可以在不破壞土地，不進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，自由種植，而且不能將土地閑置，必須將其利用起來，提高其利用率，在約定時(shí)間內(nèi)也可以依照規(guī)定轉(zhuǎn)換土地的經(jīng)營權(quán)。

3.在經(jīng)營權(quán)的期限設(shè)定上，以穩(wěn)定承包權(quán)為前提，其期限設(shè)定只要在合同簽訂時(shí)不超過法定承包權(quán)余期就是可以的，可以根據(jù)當(dāng)事人的約定、經(jīng)營權(quán)運(yùn)行的方式及再流轉(zhuǎn)的方式不同而設(shè)定不同的期限。當(dāng)承包權(quán)完成了續(xù)期后，依據(jù)承包權(quán)而設(shè)定的經(jīng)營權(quán)也可以通過補(bǔ)充合同等方式來完成期限的延長。

（二）相關(guān)法治的完善

“司法制度是法律體系和法律價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的樞紐”，“三權(quán)分置”的法治完善不僅需要立法方面的明晰和具體，同時(shí)也離不開法律實(shí)施的及時(shí)與有效。在對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)整的過程中，必須要根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中存在的紛爭闡述相關(guān)的處理、判決方法，也就是利用法律來解決“三權(quán)分置”中出現(xiàn)的糾紛，從而促進(jìn)此制度的實(shí)施。還有就是，有些相關(guān)制度是不完善的，對(duì)于制度不能解決的問題，就需要依靠法官的司法信念和對(duì)程序規(guī)則的堅(jiān)持來加以克服和解決。司法實(shí)踐中，法官可能面對(duì)的是“三權(quán)分置”后出現(xiàn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)糾紛、農(nóng)地確權(quán)等各類案件，先行識(shí)別與認(rèn)定權(quán)利性質(zhì)是糾紛解決的運(yùn)作起端，而后才應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及條件，結(jié)合基本法治理念，準(zhǔn)照已有法律規(guī)范，做出適當(dāng)裁判。在現(xiàn)階段，司法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷通過司法裁判的方式來反推立法部門徹底完成“三權(quán)分置”法律規(guī)則的確定化和可應(yīng)用化，盡快實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”行政政策法治化的過程，避免一些新問題，用舊制度來分析、解決，從而讓現(xiàn)在的土地問題都得到合理的處理。

（三）行政政策與法律的相輔相成

因?yàn)檗r(nóng)村土地的交易行為會(huì)受到一些因素的影響，從而損害農(nóng)戶的權(quán)益，所以僅僅有法律也是不足以對(duì)這些行為進(jìn)行制約和規(guī)范的，相關(guān)部門必須制定完善的管理機(jī)制和頒發(fā)相關(guān)的政策，政策才能和法律相輔相成，保證“三權(quán)分置”的順利實(shí)施，并起到保護(hù)農(nóng)戶利益、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用。無論是出于對(duì)法律與政策的何種理解，其共同的要義都是出于對(duì)法治社會(huì)理想形態(tài)的設(shè)計(jì)與構(gòu)建。政策的靈活性可以避免法律的保守、僵化以及脫軌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，法律的確定則可以加強(qiáng)政策實(shí)施的效果以及克服政策的隨意與投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。在“三權(quán)分置”制度的實(shí)施過程中，一些規(guī)則是不斷變化的，所以土地的經(jīng)營權(quán)的處理方式也是需要不斷完善和強(qiáng)化的，這個(gè)過程中可能會(huì)出現(xiàn)一些問題，需要結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)新的規(guī)則來進(jìn)行合理的解決。對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整也就必然存在著生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力的不適風(fēng)險(xiǎn)及生產(chǎn)關(guān)系配合生產(chǎn)力跟進(jìn)的脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)、類型、規(guī)模、損害程度及恢復(fù)能力都不能提前預(yù)測。假如相關(guān)的制度和法律不能良好的配合，甚至相互矛盾，就一定會(huì)增大土地處理的風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)民的利益受到很嚴(yán)重的損失，進(jìn)而影響我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，只有做好制度和法律的良好配合，才能更好的實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的穩(wěn)定運(yùn)行。

三、結(jié)束語

綜上所述，為了提高農(nóng)村土地的利用價(jià)值，保障農(nóng)民的基本利益，國家實(shí)施了“三權(quán)分置”政策，開放了農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，是的土地能夠自由進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)擴(kuò)大了經(jīng)營權(quán)主體的范圍，讓更多的人和組織融入到農(nóng)村土地的使用中，激活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是“三權(quán)分置”實(shí)施過程中隱藏著很多風(fēng)險(xiǎn)，比如產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（糧食生產(chǎn)不安全）、市場風(fēng)險(xiǎn)（農(nóng)民權(quán)益得不到保障）、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)供求及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（農(nóng)村社會(huì)保障不到位，讓農(nóng)戶無經(jīng)濟(jì)來源）等，針對(duì)這些問題相關(guān)部門必須要確定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，用法律和相關(guān)的制度去規(guī)范土地交易行為，才能保證“三權(quán)分置”的有效實(shí)施，才能促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

彭月紅，湖南省湘西自治州永順縣委黨校。