農村土地“三權分置”改革：風險防范與法治保障

摘 要：為了保障農民的權益，提高農村土地的價值，我國實行了農村土地“三權分置”改革。雖然此制度有很多的優勢，但是同時也隱藏著不少的風險，比如市場經濟風險、產業風險、社會風險及生態風險等。所以相關部門必須分析其風險的種類，建立科學合理的風險防范機制，才能有效避免這些風險的發生，充分發揮“三權分置”的作用，更加有效的保障農民的權益。

關鍵詞：三權分置；風險防范；法治構建

引言

三權分置”中的三權主要是指農村土地的所有權、承包權和經營權。這三種權利及時一個整體的效用，又分別有各自的功能。“三權分置”主要就是為了處理好農村的土地和農民的關系，提高農村土地的經濟效益。實施“三權分置”之后，農民可以靈活利用土地，提高農村土地的利用率，但在這個過程中是存在風險的，所以需要相關的法律進行維護，本文將做詳細闡述。

一、“三權分置”農地制度改革的風險存在

（一）產業風險與糧食安全

“三權分置”的實行，雖然讓土地的經營權流通更加便捷，但是這也為農村土地帶來了很大的不穩定性損害。所以在經營權流轉過程中，要想保證土地不受到損害，保持其發展能力，相關政府部門應該建立完善的規章制度，來維護農村土地的再發展能力，避免其不能再進行農業生產。同時，因為農村土地可以進行轉讓，所以不僅僅是農民可以利用這些土地，擁有經營權，其他的商業人士等也可以獲取其經營權，如果沒有明確的制度約束和監管，就會導致一些不穩定性風險的發生。比如，一些人可能用這些土地來進行工業生產，獲得高昂的利潤，這會導致土地的污染，這些非農、非糧利用會導致農村土地不能再次投入農業生產，甚至有些無良人士會對土地進行“涸澤而漁”般地過度開發。這種不確定性的風險為我國的農村土地和糧食安全帶來了很大的消極影響，不利于我國農村土地的良好分配和管理、利用。

（二）市場風險與農民權益

1.市場競爭風險

因為農村土地的經營權可以轉讓，所以就會出現經營權競爭的問題，這就不可避免的會出現一些資本主義利用不正當的手段來阻止競爭的產生。眾所周知，只要是市場交易就應該是自由、公平、公正的，但是只要一些非正當的組織參與進來，就勢必會導致一些弱勢群體得不到公平的競爭機會，自身的權益會被剝奪，導致農村土地的經營權喪失，進而導致經濟利益的損失。尤其是現在實施“三權分置”之后，農村土地經營權是靈活開放的，參與競爭的不只是農民，還有很多壟斷資本也能參與進來，雖然政府會嚴控工商資本的準入標準，但并沒有起到很大的作用，又逢農業領域本身是受到壟斷豁免保護的，所以農地交易市場的競爭風險是客觀存在著的。

2.農地經營權供求及價格風險

農地經營權供求及價格風險，指農地經營權的供求關系發生變動可能給交易主體帶來的利益損失。供求關系的變化本身就是市場規律的表現，是很有可能發生的，農村土地的原有經營權都是農民的，但是如果土地過多，而需求較小，供大于求，土地的價格就會下降，其中發生的小小的價格波動是經常發生的，造不成多大的影響，但是如果恰好趕上國家政策的轉變，或者一些突發事件的發生，很可能會導致農民的權益受到損害。農戶進行對外的土地經營權交換時，非常有可能受到上述事件的影響，比如合同簽訂之后，對方不能如期履行，交易金額不能盡快到賬等等，這直接影響到了農戶的利益。

二、“三權分置”風險防范的法治構建

（一）農地經營權的確定化

1.“三權分置”的最終目的就是活躍農業經濟的發展。而在“三權分置”的模式下實現農業經濟發展的途徑就是擴大農村土地經營權的主體范圍，允許多種農村土地經營權主體的存在，促進農村土地的合理利用，從而有利于我國農業的可持續發展。

2.在經營權的權能設定上，各個土地經營權的主體可以在不破壞土地，不進行非農業生產的基礎上，自由種植，而且不能將土地閑置，必須將其利用起來，提高其利用率，在約定時間內也可以依照規定轉換土地的經營權。

3.在經營權的期限設定上，以穩定承包權為前提，其期限設定只要在合同簽訂時不超過法定承包權余期就是可以的，可以根據當事人的約定、經營權運行的方式及再流轉的方式不同而設定不同的期限。當承包權完成了續期后，依據承包權而設定的經營權也可以通過補充合同等方式來完成期限的延長。

（二）相關法治的完善

“司法制度是法律體系和法律價值得以實現的樞紐”，“三權分置”的法治完善不僅需要立法方面的明晰和具體，同時也離不開法律實施的及時與有效。在對現有的法律規定進行調整的過程中，必須要根據現實生活中存在的紛爭闡述相關的處理、判決方法，也就是利用法律來解決“三權分置”中出現的糾紛，從而促進此制度的實施。還有就是，有些相關制度是不完善的，對于制度不能解決的問題，就需要依靠法官的司法信念和對程序規則的堅持來加以克服和解決。司法實踐中，法官可能面對的是“三權分置”后出現的農地經營權糾紛、農地確權等各類案件，先行識別與認定權利性質是糾紛解決的運作起端，而后才應根據現實情況及條件，結合基本法治理念，準照已有法律規范，做出適當裁判。在現階段，司法機構應當不斷通過司法裁判的方式來反推立法部門徹底完成“三權分置”法律規則的確定化和可應用化，盡快實現“三權分置”行政政策法治化的過程，避免一些新問題，用舊制度來分析、解決，從而讓現在的土地問題都得到合理的處理。

（三）行政政策與法律的相輔相成

因為農村土地的交易行為會受到一些因素的影響，從而損害農戶的權益，所以僅僅有法律也是不足以對這些行為進行制約和規范的，相關部門必須制定完善的管理機制和頒發相關的政策，政策才能和法律相輔相成，保證“三權分置”的順利實施，并起到保護農戶利益、發展農業經濟的作用。無論是出于對法律與政策的何種理解，其共同的要義都是出于對法治社會理想形態的設計與構建。政策的靈活性可以避免法律的保守、僵化以及脫軌社會經濟發展的風險，法律的確定則可以加強政策實施的效果以及克服政策的隨意與投機風險。在“三權分置”制度的實施過程中，一些規則是不斷變化的，所以土地的經營權的處理方式也是需要不斷完善和強化的，這個過程中可能會出現一些問題，需要結合實際情況，根據新的規則來進行合理的解決。對生產關系的調整也就必然存在著生產關系反作用于生產力的不適風險及生產關系配合生產力跟進的脫節風險，且風險的狀態、類型、規模、損害程度及恢復能力都不能提前預測。假如相關的制度和法律不能良好的配合，甚至相互矛盾，就一定會增大土地處理的風險，讓農民的利益受到很嚴重的損失，進而影響我國農業經濟的發展。因此，只有做好制度和法律的良好配合，才能更好的實現“三權分置”的穩定運行。

三、結束語

綜上所述，為了提高農村土地的利用價值，保障農民的基本利益，國家實施了“三權分置”政策，開放了農村土地的經營權，是的土地能夠自由進行農業生產，同時擴大了經營權主體的范圍，讓更多的人和組織融入到農村土地的使用中，激活農業經濟的發展。但是“三權分置”實施過程中隱藏著很多風險，比如產業風險（糧食生產不安全）、市場風險（農民權益得不到保障）、農地經營權供求及價格風險、社會風險（農村社會保障不到位，讓農戶無經濟來源）等，針對這些問題相關部門必須要確定農地經營權，用法律和相關的制度去規范土地交易行為，才能保證“三權分置”的有效實施，才能促進我國農業的可持續發展。

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作者簡介：

彭月紅，湖南省湘西自治州永順縣委黨校。