新公共管理理論視閾下行政改革的理論困境與路徑選擇

摘 要：基于新公共管理理論的維度，行政改革試圖從多方面實現政府重構，實現公共利益最大化。在此過程中，行政改革面臨來自政治因素、經濟形態和歷史傳統等方面的挑戰，改革甚為艱難。鑒于此，行政改革要以爭取政治保障為首要前提，以促進經濟社會發展為主要任務，要制定切實可行的行政改革政策，要將改革試點和全面推廣有效結合，要加強輿論宣傳和思想價值教育。

關鍵詞：公共管理；行政改革；公共利益；公共政策

一、行政改革與新公共管理理論

（一）行政改革的界定

根據《行政學導論》的定義，行政改革意指政府為適應社會環境，或者高效公平地處理社會公共事務，調整內部體制和組織結構，重新進行權力分配，并調整政府與社會之間關系的過程。顯然，行政改革本質上是一個政治過程，從技術實施來看亦是一個技術革新的過程。

首先應該明確，行政改革是一個政治過程。從政治與行政二者的關系看，行政體制從屬于政治體制，政治體制的各種因素決定了行政改革的復雜程度。行政改革不可避免地觸及執政黨、立法機關、司法機關及其他黨派和政治團體、利益集團的政治神經，更為重要的是廣大人民對行政改革持何種態度、做出什么回應的問題。其次，行政改革的目的是實現公共利益最大化。行政改革要在保證政治合法性的前提下提高行政效能、高效處理社會公共事務，通過提供更全面、優質的公共服務實現公共利益最大化。再次，行政改革的手段是重塑組織內部體制和權力架構。行政改革實質上是重新分配行政權力的過程，因而必須對行政權力體制、行政領導體制、行政區劃體制、組織機構、人事制度等進行深入變革。在改革過程中，要做到科學論證、嚴密組織、實施有力、理論與經驗相結合。最后，行政改革必須正確處理政府與社會、市場、社會組織和公民的關系。改革過程中，一方面要實現放權，即政企分開、政社分開，政府由“劃槳”轉向“掌舵”，激活企業和社會活力；另一方面也要加強宏觀調控，適時預調、微調，充分調動社會組織和公民的活力，加強監管體系建設，警惕“無政府主義”的錯誤思潮。

（二）新公共管理理論的興起

新公共管理理論興起于20世紀80年代，全球化、市場化、信息化的大背景下，為解決政府公共服務供給能力不足、財政赤字、政府信任危機等問題。

作為一種新興的行政改革理論，西方新公共管理理論興起有其深刻的背景。首先，傳統行政管理模式的作用衰弱。科層制等傳統行政管理模式僅能解決公共行政組織內部的管理問題，在面臨市場化沖擊時難以處理政府和企業、政府和社會的關系，使公共行政組織在市場經濟時代面臨管理危機、信任危機。此時，新公共管理理論提供了一整套關于如何處理政府內部管理、外部管理的理論與方法，新的管理范式對解決公共行政組織的管理危機、信任危機起到了舉足輕重的作用。其次，公共產品供給方式多樣化的嚴峻挑戰。傳統的公共產品供給模式是公共行政組織單一的政府化供給模式，而隨著公民對公共產品的偏好選擇越來越多樣化和非政府組織的公共產品供給優勢愈加顯著，公共產品的供給出現了多元化模式，公共行政組織只需要履行公共產品供給的責任，而具體的提供方式出現了多元化傾向。最后，新技術革命和企業化管理方式的動因。隨著互聯網技術、現代通訊技術的發展，信息化終結了公共行政組織的信息壟斷優勢，造成公共行政組織的管理層級和管理幅度調整加快、信息傳遞和信息處理方式日新月異，從而迫使公共行政組織對其運作方式做出變革。20世紀80年代，西方企業在內部管理上推行目標導向、績效考核和戰略管理等新興管理模式，在外部機制上推行顧客導向、個性需求和適應競爭環境等舉措，這在一定程度上將市場經濟的企業—顧客模式與公共行政組織的政府—公民對應起來，公共行政的管理方法深受企業管理模式的影響。

（三）新公共管理領域的三大變革

新一輪的行政改革即“新公共管理運動”，其支撐理論是新公共管理理論，而這一理論實質上是西方行政改革運動的一種理論概括，其理論基礎集中于兩個方面，分別是經濟學理論和私營部門的管理理論，實現了公共服務市場化、管理主體多元化、管理手段多樣化等目標。在這場持續至今的改革過程中，行政改革圍繞三大問題展開：政府與市場、政府再造、政治與行政的關系。

在政府與市場的關系上，發達國家在自由主義思潮推動下進行了國有企業的“非國有化”或“民營化”政策，也即私有化政策。通過私有化，政府放松了對企業的管制，市場活力被大大激發。

在政府再造過程中，西方發達國家開始對韋伯提出的官僚制進行批判，將管理主義作為改革的指導思想；通過分權化與放松管制，政府的角色由“劃槳”轉為“掌舵”，全能政府模式轉為有限政府模式。

政治與行政的關系在這一時期開始邁入互相關聯、密不可分的階段，從前“政治與行政二分法”的有限認識在這一時期得到深化和擴展，行政的施展程度與政治體制密不可分，因此行政改革的深度和廣度取決于政治體制所能賦予的空間。譬如1981年里根政府的“還政于州”的新聯邦主義，法國1982年頒行的《關于市鎮、省和大區權利和自由法》進行地方分權改革的“還權于民”等都是基于本國原有的中央和地方關系而進行的行政改革。

二、行政改革的理論困境

（一）政治因素的制約

政治體制給予行政體制的改革空間決定了行政改革的程度。這里的政治因素涵蓋了政治制度架構、政治官僚集團、政治人物和民間力量等多方面內容。原有的政治制度架構的政治經濟基礎較為牢固，行政改革一旦觸動原有政治制度的根基，必然會引起社會穩定和公共安全，行政改革勢必演變為政治風波甚至流血沖突。政治官僚集團是行政的主體，他們長期在政治體制中形成的求穩怕變的機關運行機制和利益藩籬是行政改革難以沖破的障礙，利益的分化重組對既得利益者的沖擊是改革進程難以深入推進的癥結所在。政治人物特別是權威政治人物在改革中可以扮演“風向標”的角色，他們對改革的態度、作為或不作為的舉動會起到引領性的作用，譬如在中國改革開放的過程中作為“總設計師”的鄧小平就是這樣的角色；改革的目的是公共利益最大化，那么改革能否得到民間力量的認同和支持就是其能否走向成功的決定性因素，“水能載舟亦能覆舟”，包括人民群眾在內的民間力量的回應程度才是行政改革能否深入推進的判斷標志。

（二）經濟形態的制約

經濟基礎決定上層建筑，一國的經濟形態決定了其政治形態，同時，經濟形態的發展變化勢必對行政改革產生深遠影響。在經濟基礎較為雄厚、國民經濟健康發展的國家，行政改革的推進難度雖然較小，但由于經濟形態較為穩固，改革卻難以取得顯著的效果。在經濟基礎較為薄弱、國民經濟畸形發展的國家，行政體制存在較多的問題，在這樣的國家推行行政改革，結果無非兩種：一是改革未能觸動政治體制賴以生存的根基，反而激發了更多的反對情緒，改革使國家命運走向更為黑暗的深淵；二是通過大刀闊斧的改革，鏟除了落后的經濟制度和生產方式，獲得絕對優勢的支持力量，走上符合經濟社會運行規律的發展道路，改革持續有效地進行。總之，不同的經濟形態對改革都會對行政改革產生這樣或那樣的影響，由此看來在不同的經濟形態中采取何種改革舉措絕非易事。

三、持續推進行政改革的路徑選擇

（一）以爭取政治保障為首要前提

行政改革是一項必須爭取最大多數政治力量支持的系統工程，因此政治保障的程度決定了行政改革能否順利推行。首先，要爭取執政黨和立法機關在政治上的支持，當今世界普遍實行政黨政治，執政黨的行政改革立場決定了國家政治的走向；立法機關掌握立法權，法的效力貫穿行政組織運行始終，行政改革的相關條款以法的形式確立下來便具有了強制性和執行力。其次，要有政治權威人物的積極推動。政治權威人物在行政改革過程中的態度和作為對其他政治力量和群眾起著引領性、指向性的作用，一個一心促改革、謀發展的政治權威人物將帶領黨政人員在行政改革的過程中銳意進取；反之，若沒有政治權威人物的積極推動，行政改革的效果將因缺少領導藝術和領帶才能而大打折扣，行政改革將變得舉步維艱。最后，改革要以贏得民眾的支持為歸宿。行政改革的本質是實現公共利益最大化，那么就要以民眾擁護不擁護、支持不支持為標準衡量其成敗。在改革過程中，要以實現人民根本利益為價值取向，善于利用領導藝術和領導才能化解矛盾和反對意見，得到人民群眾的支持，使行政改革的政治合法性得以產生和持久。

（二）以促進經濟社會發展為主要任務

發展仍然是當今世界的主流，行政改革的最終目的既然是實現公共利益最大化，那么當前的主要任務就是實現經濟繁榮、社會穩定。要理清政府和市場的關系，改革行政制度中不適應市場發展的因素，放松管制、加強宏觀調控，適時預調、微調；要整合機構職能，繼續推動“大部制”改革，繼續取消和下放一批行政審批權，給市場主體降負，激發市場活力。通過經濟繁榮和供給側結構性改革不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。社會公平正義亦是行政改革的題中之義，要整合不同的利益群體的利益訴求，建立健全社會風險化解機制，以此促進社會穩定，從而履行政府的公共服務職能。只有實現了經濟繁榮和社會穩定，才是真正實現了行政改革的宗旨和目標，反過來，行政改革的過程也是更好地履行政府職能和使命的過程。

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作者簡介：

曾文興，張思思，西華師范大學。