PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作初探

摘 要：為加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，黨的十八大明確提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和公眾服務(wù)的投資和運(yùn)營，當(dāng)前，PPP模式已實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。在我們實(shí)務(wù)操作過程中，參與和接觸到的項(xiàng)目，存在很多因大家對法規(guī)政策的理解不夠和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，在前期識別及準(zhǔn)備階段運(yùn)作不夠規(guī)范，導(dǎo)致后期的落地執(zhí)行階段出現(xiàn)各種問題，本文將我們在實(shí)務(wù)操作過程中的政策見解及部分實(shí)務(wù)操作問題進(jìn)行了敘述，便于同行及使用者借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；實(shí)務(wù)；操作

一、PPP項(xiàng)目開展的背景

（一）PPP的定義及本質(zhì)

1.PPP的定義

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫，即政府與社會資本合作，最早是由英國政府于1982年提出的。財(cái)政部于2014年發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，正式拉開了我國PPP的全新大幕。

2.PPP的本質(zhì)

PPP模式的合作是政府與社會資本之間的一種長期合約關(guān)系，政府與社會資本通過合同結(jié)成穩(wěn)定的契約關(guān)系。在這個關(guān)系中，政府通過合同規(guī)定了社會資本應(yīng)提供的分類和標(biāo)準(zhǔn)，合同各方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)都必須完成約定的責(zé)任和義務(wù)，包括在預(yù)算范圍內(nèi)完成服務(wù)的項(xiàng)目，因此可以大大提供效率，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，有效地控制在政府負(fù)責(zé)的項(xiàng)目中普遍存在的超工期、超規(guī)模、超預(yù)算等問題，也使服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平得到有效保證。PPP模式的本質(zhì)在于政府資源和市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)。充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢。政府通過給與社會資本長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

（二）PPP模式的優(yōu)勢和意義

1.政府和社會資本取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，消除了政府部門項(xiàng)目費(fèi)用的超支，降低了工程造價(jià)；

2.有利于政府轉(zhuǎn)換職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；

3.促進(jìn)了投資主體的多元化；通過社會資本推動建設(shè)及運(yùn)營管理的革新，提高辦事效率；

二、PPP項(xiàng)目合作的幾種主要方式

（一）PPP項(xiàng)目的分類

PPP項(xiàng)目包含13個行業(yè)領(lǐng)域：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保等。

（二）按照PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式分類

根據(jù)財(cái)政部《PPP模式操作指南》重點(diǎn)規(guī)定，主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）等。

三、PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的關(guān)鍵要點(diǎn)

（一）專業(yè)人做專業(yè)事

按照PPP模式的要求，由于社會資本方在設(shè)計(jì)、建造和管理等方面的綜合優(yōu)勢，因此主要由社會資本方承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府則由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”，處理好與市場主體之間的關(guān)系。

（二）盈利但不暴利

PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會資本合作提供公共服務(wù)的過程，無論是政府投資還是社會資本投資的項(xiàng)目，最終目標(biāo)是使公眾承擔(dān)的成本和享受的公共服務(wù)相匹配。為保障公眾獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)，需要對項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理，對公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，確保社會資本盈利不暴利，切實(shí)維護(hù)公眾利益。

四、PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)關(guān)注的主要問題

（一）政府不能承擔(dān)兜底責(zé)任

實(shí)務(wù)操作中，社會資本或融資單位往往要求政府提供保底承諾，是指政府對社會資本明確約定一個最低或固定的回報(bào)率。這是嚴(yán)令禁止的，PPP項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制，政府當(dāng)然不能“兜底”。因此，要求政府無論是在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)還是監(jiān)管環(huán)節(jié)，政府方都要嚴(yán)格履行職責(zé)，加強(qiáng)前期項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對社會資本方履約能力的審核，以確保風(fēng)險(xiǎn)在雙方進(jìn)行合理的分擔(dān)。

（二）實(shí)務(wù)操作中對物有所值的理解

要保證PPP項(xiàng)目能夠高效，就要從源頭抓起，在項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購各個階段判斷項(xiàng)目是否適合PPP模式。判斷的標(biāo)準(zhǔn)就是相較于傳統(tǒng)的政府投資模式，采用PPP是否能“少花錢、多半事、辦好事”，很多社會資本理解的是“用自己的錢辦自己的事”。這是物有所值的本質(zhì)。

（三）PPP模式長期以來一直被作為政府的一種融資手段，很多失敗的案例，就是因?yàn)樽呷肓诉@個誤區(qū)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。

PPP模式是我國解決地方政府債務(wù)、吸納民間資本、推進(jìn)體制改革的重要舉措。不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制改革。是政府與社會資本的一段“婚姻”，而不是一場“婚禮”。

作者簡介：

牟建筠（1969-），女，籍貫：山東濟(jì)南，高級會計(jì)師。