關(guān)注PPP模式泛化之風(fēng)險

摘 要：PPP模式有著自身的優(yōu)點和缺點，各級地方政府如何加深認識，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢、促進國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。為此，本文就融資成本高、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜導(dǎo)致效率低等缺點；如何采用PPP模式進行了探討。

關(guān)鍵詞：PPP模式；泛化；風(fēng)險

在財政部、發(fā)改委等部委的大力推動及PPP示范項目的帶動下，全國PPP項目的數(shù)量和投資總額出現(xiàn)了大幅增長。財政部政府和社會資本合作中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，“截至2016年12月末，全國入庫PPP項目共計11，260個，投資總額為13.5萬億元”；而根據(jù)該中心第一期季報，截至2016年1月31日，通過審核納入PPP綜合信息平臺項目庫項目共6，997個，總投資額為8.13萬億元。即在過去的11個月內(nèi)，PPP入庫項目數(shù)量和投資總額均出現(xiàn)了超過60%的增幅。

在如此快速的增長下，我們應(yīng)該看到在以“控制地方債務(wù)”為其中一個重要目的而大力推廣PPP模式的背景下，部分地方政府將PPP看做既能化解地方債務(wù)風(fēng)險又能擴大建設(shè)的萬能鑰匙，“拉長版BT項目”在實踐中大量存在，PPP模式泛化問題已經(jīng)顯現(xiàn)。而實際上，PPP模式并不是包治百病的萬能神藥，該模式在具有拓寬資金渠道、減輕財政負擔(dān)、提高公共服務(wù)效率等優(yōu)點的同時，也具有融資成本高、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜導(dǎo)致效率低等缺點，具體如下：

（1）融資成本相對較高。受制于私營資本信用水平認可度偏低的影響，一般情況下，PPP項目的融資成本將會高于當(dāng)?shù)刎斦Y金的融資成本，也會高于地方政府融資平臺公司的貸款成本。

（2）PPP模式下的交易結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜可能導(dǎo)致效率下降。首先，PPP項目的參與方較傳統(tǒng)模式要多，各方在溝通上存在一定障礙；其次，多個參與方會導(dǎo)致整個項目的約束條件增加，達成一致更為艱難；再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要政府方與社會資本方具備與之相匹配的專業(yè)勝任能力。以上均可能導(dǎo)致PPP項目效率降低。

（3）PPP項目合作時間長，合同缺乏靈活性。因PPP合作期間較長，政府和社會資本方很難在項目初期就將項目全生命周期內(nèi)可能涉及到的問題、解決路徑全部考慮清楚，這可能導(dǎo)致部分合同條款不能與未來的項目實際相匹配。

（4）PPP模式下部分項目采用的特許經(jīng)營模式可能導(dǎo)致壟斷。特許經(jīng)營合同使中標(biāo)企業(yè)獲得了一定程度的壟斷，這可能阻礙社會資本方提升服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率等。

鑒于PPP模式存在的上述缺點，各級地方政府應(yīng)該明確區(qū)分即將運作項目的項目類型，并結(jié)合項目的技術(shù)復(fù)雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等來決定是否采用PPP模式。

首先，對于完全能夠市場化運作的項目，應(yīng)當(dāng)利用充分的市場競爭手段來提高項目運作的質(zhì)量和效率，不適宜采用PPP模式。采用統(tǒng)一的市場規(guī)則、均等的準(zhǔn)入機會，實行普適性的市場規(guī)則是市場化運作項目的基本要求。因此，對于市場化運作的項目，政府只需要制定普適性的市場規(guī)則，使相關(guān)市場主體獲得平等機會參與競爭即可。而PPP模式的最大特點是根據(jù)各項目的具體情況，研究制訂與之相適應(yīng)的交易結(jié)構(gòu)，并通過PPP合同體系實現(xiàn)融資、風(fēng)險分配、利益共享等一系列安排，亦即每一個PPP項目的交易結(jié)構(gòu)安排均不同。如果政府大量插手該類型項目，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。

其次，對于各級地方政府既有資金也有能力去運作的項目，不應(yīng)采用PPP模式。原因在于社會資本均具有追逐自身利益最大化的特性，在這種情況下，各級政府不應(yīng)該承擔(dān)額外的建設(shè)成本以完成此類項目。此外，為社會公眾高效率地提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)也是政府責(zé)無旁貸的使命。

第三，地方政府投融資平臺有能力和經(jīng)驗做好的項目，不應(yīng)采用PPP模式。自2000年以來，各級地方政府投融資平臺在促進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了較為重要的作用。2014年9月《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”的規(guī)定后，社會上出現(xiàn)了否定融資平臺、轉(zhuǎn)而采用PPP模式由SPV公司進行融資的做法，這從本質(zhì)上講并不符合國家推廣PPP模式的初衷。各級地方政府應(yīng)充分借鑒部分投融資平臺成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，積極對當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺進行現(xiàn)代企業(yè)制度改造，充分利用地方投融資平臺的融資、經(jīng)驗等優(yōu)勢。

第四、一些盈利能力較差的純公益性項目，也不適合采用PPP模式。此類項目本身現(xiàn)金流較差、對社會資本方不具有吸引力。目前，部分地方政府為了吸引社會資本方，將此類項目與某些現(xiàn)金流較好的項目硬性捆綁，這加劇了項目的復(fù)雜性，也不利于發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢。

參考文獻：

[1]白璐璠，王春成.PPP模式與地方公共財政負債管理[J].中國財政，2014，（14）：43-45.

[2]魏加寧.地方政府債務(wù)風(fēng)險化解與新型城市化融資[M].北京：機械工業(yè)出版社，2014，8-9.

作者簡介：

鞠紅艷（1974-），女， 學(xué)歷：碩士，注冊會計師。