當代漁境之下公海捕魚自由的法律規制

【摘要】：公海捕魚自由原則是國際海洋法上的一項歷史悠久的基本原則，幾百年來的時代變換也不斷賦予其新的涵義。在19世紀后半葉之前，人類認為海洋漁業資源是取之不盡，用之不竭的，后來的海洋漁業資源環境的惡化是人們逐步認識到這種觀點是不正確的。近代以來由于先進的現代化漁業生產方式和人類只增不減的漁業需求，使得海洋漁業資源瀕臨枯竭的邊緣。因此，國際海洋法上的公海捕魚自由原則開始逐步被限制和否定，全球開始邁向了公海漁業養護和管理的新時代。

【關鍵詞】：公海捕魚自由；逐步限制；海洋漁業管理制度；可持續發展

在19世紀末前的千百年中，人類對公海的愿望和利用僅限于“航行自由”和“捕魚自由”這兩項，可見，捕魚自由是一項僅次于航海自由的傳統公海自由。依據《海洋法公約》的規定，公海捕魚自由是指在國際法的限制下，任何國家或其他國民都有權在公海上自由捕魚，而不受其他國家的阻礙，公海漁業對一切國家開放。由此可以得出結論，所有國家，無論是沿海國或內陸國及其國民均有權在公海行使其捕魚自由的權利，這是國際習慣法的一條基本規則，也是有關海洋法的諸公約中明確肯定的一條基本原則。

一、為什么要對公海捕魚自由進行法律規制

傳統的捕魚自由制度是建立在海洋漁業資源取之不盡，用之不竭的理念基礎上。正如格勞休斯在《海洋自由論》中所述：“漁業資源是如此豐富，以至于任何人對其擁有專屬權都不能獲得更大的利益，而且它們也不可被過度捕撈。”其中心思想是“海洋自由”，他將捕魚自由與航行自由結合起來，認為適用于航行自由的那些原則也同樣地適用于漁業自由，也即捕魚對所有的人是開放自由的。這是最早的海洋捕魚自由原則，而且在當時的歷史條件下可以理解為是一種絕對的捕魚自由原則。

但是隨著人類捕魚技術的迅速提高和捕獲種類的增加，人們逐漸認識到魚類資源并不是捕之不盡、用之不竭的。近代以來，專屬經濟區制度的建立使得公海范圍總體上在不斷縮小，同時存在一些海洋強國利用其科技優勢，大肆開展遠洋捕魚作業，使得部分海域的漁業資源急劇衰退，魚群的種類和數量都面臨著嚴重的威脅，對公海捕魚自由進行一定的規制已迫在眉睫。[1]如果人類不采取措施控制或限制捕撈，生物資源和魚類的生態平衡一旦破壞，后果不堪設想。

此時，國際法上的公海捕魚自由原則不應該再被理解為是絕對的捕魚自由了。各國在公海的捕魚活動應當受到國際法有關規則的限制，也更應當受其條約義務的約束。只有對公海捕撈活動進行一定程度上的法律規制，才能避免漁業資源枯竭從而維持持久的公海捕撈活動。

二、對公海捕魚自由原則的逐步限制

（一）1958年日內瓦兩公約

自《公海公約》和《捕魚與養護公海生物資源公約》在第一次海洋法大會上通過之后，各國家間就保護海洋漁業和限制公海捕魚自由權形成了全世界范圍內的長期協定。在1958 年《公海公約》中，首次引入了“合理照顧”的概念，該公約要求所有國家行使捕魚自由權的同時，應適當估計其他國家行使公海捕魚自由的權益，顯示出了國際社會對漁業資源面臨威脅的普遍擔憂，標志著國家間對限制公海捕魚自由權的認識初露端倪。《捕魚與養護公海生物資源公約》的出臺，是真正意義上第一次明確對海洋資源進行了法律上保護的公約。 其較之前的《公海公約》，進一步明確了對海洋漁業資源的保護目的。[2]但該公約也存在相應的缺陷，如整體上只注重提出問題，但解決方法卻未具體涉及；其次，由于大多數沿海國家沒有選擇簽約，使得該公約的實際履行更是舉步維艱。

從一方面看，以上兩公約都只從原則和框架上對公海捕魚自由問題提出了規范限制，但是并沒有具體的實施辦法，這是其不足之處；但從另一方面來看，兩公約的出臺，是國際社會第一次真正意義上通過公約的形式明確了對海洋資源的保護，對公海捕魚自由的法律規制由此進入了一個新的時代。

（二）1982 年《聯合國海洋法公約》

《聯合國海洋法公約》的出臺對于公海捕魚自由問題以及海洋漁業資源的保護問題具有深遠的影響。在對待公海捕魚自由這一問題上，《海洋法公約》對公海捕魚自由原則規定了相應嚴格的限制措施，漁船捕撈的對象從單一的公海資源進一步擴大至捕撈跨界魚類、海洋哺乳動物、高度洄游魚類等等。同時，對相關的公海捕魚數量也進行了詳細的規定，要求無論是發達國家還是發展中國家，在確定公海捕撈時都必須將經濟因素和環境因素綜合考慮，從而制定出科學合理的捕撈方式、捕撈數量，這樣才能保證公海魚類的數量可以維持在一個可持續發展的水平上，也能改善部分魚類瀕臨滅絕的處境。[3]

《海洋法公約》相較日內瓦兩公約，更突出的是將注意力著重放在跨界生物資源的保護上，對公海捕魚自由的限制更加明確，比如在將限制權利交由跨界捕撈的相關國家自由協商解決，具有一定的靈活性，體現出公海捕魚自由的法律規制又邁向一個新臺階。

（三）《跨界魚類種群協定》

1982年《海洋法公約》為與跨界捕撈的相關國家自主解決糾紛提供了平臺和依據，具有靈活性，但是也存在著缺陷和不足，即當沿海國和捕撈國之間無法達成有效的協議時，如何處理公海捕魚的問題？對此，聯合國關于跨界魚類種群和高度洄游魚類種群會議的第四次會議上通過了《執行1982年12月10日（聯合國海洋法公約）有關養護域管理跨甲魚雷種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》（后文簡稱為《跨界魚類種群協定》），該協定對各沿海國200海里以外的公海區域做出了詳細的規定，對后來的公海漁業資源養護與管理問題上產生了重要的影響。[4]

首先，該公約在適用范圍上對各沿海國企圖隨意擴展管轄領域做出了基本的限制；其次，針對1982《海洋法公約》遺留下來的歷史問題也作出了規定：如果沿海國和捕撈國沒有建立或者參加區域和分區域的公海漁業管理組織，那么是沒有資格對協定管理下的公海漁業資源實施捕撈措施的，同時也不可免除其對公海漁業資源進行養護和管理的義務。這樣的規定同時也被認為是對公海捕魚自由的一次徹底沖擊。[5]

《跨界魚類種群協定》 在沿海國和捕撈國的國家義務履行問題上建立了一個相對完善的區域實施機制。其表現出了全球對公海漁業資源保護的普遍憂患意識，真正實現了對公海捕魚自由原則解讀為一種有限制的自由。

三、公海捕魚自由原則的未來發展趨勢

1.強調捕撈國與沿海國在漁業法律實施方面加強合作。這種國際合作建立在區 域性的基礎上，通過合作來控制公海魚類種群的捕撈活動，從而實現保護公海資源的目的。

2.國際上加強對公海漁船的監測和控制。其中尤其是對于方便船旗國的管理和控制措施要加強，防止出現公海濫捕、亂捕的現象。

3.限制或者禁止對生態環境影響較大的捕魚工具和捕魚方法。對于使用選擇性較差的漁具行為（如使網眼較小的漁網捕魚）將會受到嚴厲的懲罰。

4.在一些主要的公海捕魚區域，將會通過國際談判、國際會議建立一定的管理制度，由有關國家或專門的國際漁業組織進行管理，采取必要的管理措施，如建立禁漁區、設定禁漁期或限制入漁的漁船數量等。[6]

四、結論

公海捕魚自由作為國際海洋法的一項基本原則已經走過了百年歷程。總的來看，筆者認為從該原則逐步限制還是有利于全人類的，同時對我國漁業發展也有所裨益。“可持續發展”作為我國的一項基本國策，在漁業發展上也同樣適用，我國應當順應公海捕魚自由原則逐步限制的時代潮流，改革現有的漁業生產模式，制定公海漁業管理的新體制，實現人類發展與生態環境的和諧發展。

注釋：

[1]屈廣清， 曲波. 海洋法[M]. 中國人民大學出版社， 2014.

[2]蔣麗麗. 論公海捕魚自由原則的和諧發展——兼論中國漁業的發展對策[J]. 科技情報開發與經濟， 2007， 17（7）：118-119.

[3]UN， New York. 聯合國海洋法公約[M]. 海洋出版社， 1992.

[4]孫幸冬. 論公海捕魚自由權[D]. 華東政法大學， 2013.

[5]慕亞平， 江穎. 從“公海捕魚自由”原則的演變看海洋漁業管理制度的發展趨勢[C]// 中國海洋法學評論. 2014：67-78.

[6]黃碩琳. 公海漁業的限制與發展——國際漁業法律環境剖析[J]. 水產學報， 1993， 17（3）：216-223.

作者簡介：鄭愛群（1993.10—），籍貫：安徽金寨，單位：上海海事大學法學院。