農村最低生活保障制度與扶貧開發政策銜接問題的綜述

【摘要】：農村最低生活保障制度和扶貧開發是我國農村脫貧的兩項重要制度，這兩項制度的有效銜接是完善國家扶貧戰略和政策體系的重大實踐，對緩解和消除農村貧困具有重要作用，目前國內學者研究了兩項制度的聯系與區別，分析了兩項制度銜接過程中面臨的問題，并針對目前存在的問題提出了完善的對策，本文對相關研究成果進行了梳理和總結。

【關鍵詞】：農村最低生活保障制度；扶貧開發；銜接

我國“十三五”規劃中提出了全面建成小康社會的新目標：我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。農村貧困是我國長期面臨的現實問題，是制約我國城鄉均衡發展和實現全面小康社會的重要因素，農村最低生活保障制度（以下簡稱農村“低保”）和扶貧開發作為我國農村脫貧的兩項重要制度，對緩解和消除農村貧困起了巨大的作用，而實現兩項制度的有效銜接，是完善國家扶貧戰略和政策體系的重大實踐，同時對于充分發揮兩項制度的扶貧功能，保障農村貧困居民的基本生活水平，提高他們的收入水平與脫貧致富能力，具有重大的意義，也將為2020年基本實現消除絕對貧困現象的目標奠定堅實基礎。

一、農村“低保”政策與扶貧開發的聯系與區別

農村“低保”政策與扶貧開發是我國農村脫貧的兩項基本政策，兩政策之間既有聯系又有區別，楊成波[1]認為二者之間是相輔相成的，低保制度是對扶貧開發的有效補充，同時扶貧開發又鞏固了低保制度的成果。

1、農村“低保”政策與扶貧開發的相同點

楊成波[1]指出兩項政策的覆蓋對象都是弱勢群體、貧困區域的貧困人口，都是政府財政支持的重點領域，都是緩解貧困的重要手段。王淑娟等[2]學者認為盡管扶貧工作與低保制度的工作對象都是貧困人群，但扶貧工作對象重點是有勞動能力的“可扶之人”，絕對貧困的人群的脫貧不能完全依靠扶貧開發，這時低保制度成為扶貧開發的有效補充，而扶貧開發又鞏固了低保制度的成果。蒙秋宏[3]認為農村“低保”政策與扶貧開發都是緩解農村貧困問題的方式，二者相輔相成，共同作用于貧困地區社會經濟發展之中。

2、農村“低保”政策與扶貧開發的不同點

農村低保與扶貧開發二者的政策雖然有一定的相同點，但仍然存在區別，韓國才[4]認為，二者的區別主要存在四個方面：目的不同、對象不同、性質和手段不同。而王淑娟等[5]學者則提出二者的不同在于：一概念不同，二目標不同，三對象不同，四性質不同。

二、農村低保政策與扶貧開發所存在的銜接問題

1、農村低保與扶貧開發對象識別指標不完善

如何提高扶貧項目的瞄準精度是各國反貧事業的重點和難點，對于農村低保，在對象識別時就存在一定的問題，而農村低保與扶貧開發兩項政策的銜接進一步加大了識別指標方面的難度，容易造成過分強調區域瞄準而忽視了人口瞄準的局面，Park等[6]研究認為，一些非經濟的因素使得貧困縣的選擇不甚合理同時，處于貧困縣以外的貧困人口，也會因為項目只瞄準貧困縣而得不到幫助。向陽生[7]認為現行扶貧和和低保的對象認定條件和援助標準本身就存在宏觀和微觀的矛盾。段應碧[8]指出，由于基層政府政策執行的偏差，貧困戶認定過程中的不公平和不公正現象時有發生，同時由于行政體系監察、社會公共監督和受益人群監督的三位一體的監督體系的缺失，導致部分扶貧資源投入與扶貧目標規劃相偏離。

2、行政管理部門分割，多元化運作協調機制缺位

朱冠穆[9]認為從農村低保和扶貧開發兩項制度的行政管理部門看，農村低保是由民政部門負債，而扶貧開發則由國務院扶貧辦負責，兩項制度的銜接發展還涉及地方各級民政部、財政部、統計部門以及殘聯等眾多部門，行政管理部門的分割與繁多會導致信息不統一、標準不統一等問題。張舉國[10]指出，當前農村低保與扶貧開發在融合發展上，由于實踐經驗欠缺，扶貧開發的理論體系不完善，因此兩項制度在銜接上仍然不成熟。

三、做好農村低保政策與開發扶貧銜接的對策

1、處理好區域瞄準與個體瞄準的關系。

一些學者認為，隨著國家重點扶貧縣貧困人口規模逐步減小，扶貧對象瞄準方式也應逐步調整，要處理好區域性瞄準與個體瞄準的關系，尤其要重視個體瞄準即精確瞄準，提高扶貧瞄準的命中率，努力使扶貧資源有效地流向當前貧困人口并使他們受益。鄭秉文等學者認為，在確定貧困對象過程中要明確兩個方面：一是如何界定目標定位中“有需要的人”，二是如何將有限的資源定位于“最需要的人”。

2、采用復合型的銜接方式。

張舉國建議農村低保與扶貧開發兩項制度的銜接過程中，不僅只是單純的注重農村低保與扶貧開發這兩項制度間的協調運作，同時更要加強扶貧開發自身體制運作內的各部門協調，在銜接政策制定上要加強頂層設計與整體統籌規劃，打破部門分割、行政區劃分割，建立協調機制，促進跨部門資源的大整合和跨區域行動的大協同。

3、依法銜接

謝有林等學者提出，國家應盡早出臺《國家扶貧法》，做好農村低保與扶貧開發兩政策的銜接，應該把新型農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療保險制度、教育救助制度、農村移民政策等有機結合起來。賀頁仔也提出，在瞄準貧困群體目標的基礎上，堅持開發式和因戶制策原則，同時應著力建立法律政策、組織機構、科學評價三大保障體系，確保新階段扶貧開發工作的健康有序運行。

四、小結

農村“低保”政策與扶貧開發是我國農村脫貧的兩項重要制度，對我國農村緩解和消除貧困起到了重要的作用，兩項制度之間既有聯系又有區別，相輔相成的促進了我國農村脫貧的進程，兩項制度的有效銜接更有利于促進農村的精準脫貧。目前農村低保與扶貧開發政策的有效銜接中面臨著許多問題與困難，而對于兩項制度的銜接方面的研究，大部分的學者只給出了框架性的建議與對策，很多研究者僅限于特定時間段和地區的研究，并未在全國范圍內進行實證性研究，對于我國不同地區如何因地制宜的進行兩項政策的合理銜接問題的研究還有待于更深一步的探索。

參考文獻：

[1]楊成波.農村低保制度與農村扶貧開發政策銜接問題探析[J]. 農業現代化研究， 2012（13） ： 37-40

[2]王淑娟，楊成波. 我國農村低保制度與扶貧開發銜接問題分析[J]. 山西師大學報， 2012， 39 ： 59-62

[3]蒙秋宏.實行農村低保制度與扶貧開發工作的思考[J]. 農技服務， 2009， 26（4） ： 159-161

[4]韓國才.扶貧開發與農村低保的聯系與區別[J]. 新農村， 2008（11） ： 11

[5]王淑娟，楊成波. 我國農村低保制度與扶貧開發銜接問題分析[J]. 山西師大學報， 2012（39） ： 59-62

[6]Park A，Wang S G， WU G B. Regional Poverty Targeting in China[J]. Journal of Public Economics， 2002， 86 ： 123-153

[7]向陽生.扶貧開發與農村低保制度的有效銜接及評估與改革[J]. 貴州社會科學， 2013， 12 ： 82-86

[8]段應碧.中國農村扶貧開發：回顧與展望[J]. 農業經濟問題， 2009（11） ： 7

[9]朱冠穆.農村低保與扶貧開發有效銜接機制的研究[J]. 學術論壇， 2014， 4 ： 249

[10]張舉國.精準扶貧與農村低保制度的融合發展研究[J]. 生產力研究， 2015， 10 ： 37-44