城市化中農村行政體制改革研究

[摘 要] 隨著中國經濟的快速、持續發展和城市的迅猛擴張，水力、公路、鐵路等建設也在大規模推進，每年上千萬的農村人口涌進城市，使得農村土地、人口結構等發生了深刻的變化，農村行政體制改革與城市化同步、協調發展成為了重要課題。本文就城市化中農村行政體制改革策略進行探究。

[關鍵詞] 城市化；農村行政；體制改革

[中圖分類號] D422.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）20-25-2

1 農村現狀

1.1 國土現狀

自改革開放以來，中國的國土資源發生了巨大變化，可以歸納為3個時期。

1.1.1 傳統、穩定開發期。20世紀70年代末到80年代，中央以經濟建設為中心，農村實行了聯產承包責任制，分地到戶。這一時期，經濟恢復性增長，城市建設只是進行一些修修補補，多數農業人口在自己的土地上精耕細作，農業三大雜交種正處在試驗推廣期，農業的增產主要靠勞力和化肥投入，只有少量農業剩余勞力開始向城市和工業轉移，農村國土面積相對穩定，地下礦藏中只有煤得到了大規模開發。

1.1.2 無序、過度開發期。20世紀90年代，改革開放初見成效，農村發展集體經濟，鄉鎮企業積極性空前高漲，從國土資源開發角度，國營、集體和私營、個體一起上，開荒種地、圍湖種田、砍樹種地，加之三大雜交種的大面積推廣，農民溫飽問題已解決。但是，農村中主要還是以農作物稿稈和樹枝為燃料，成型煤、煤氣在農村還沒有推廣，造成大片森林減少、水域面積萎縮、礦藏資源浪費嚴重、水土大量流失以及草原沙化。這一時期城市化快速發展，農村大量剩余勞動力向城市、工業轉移。

1.1.3 有序、科學開發期。1998年，全國性的大洪水，地球母親的懲戒，使人們意識到掠奪性開發國土資源帶來的嚴重后果，國家相繼推出了退耕還林、封山育林、退田還湖、動植物資源保護和開發許可證制度。在亞洲金融危機后，中國政府實施4萬億基礎設施投資建設計劃，建設了大量的大型水利設施，如長江三峽、金沙江向家壩瀾滄江洛扎渡、烏江梯級開發等，再加上退田還湖成效顯著，大大增加了水域面積和淡水資源，大量的公路、高速公路、鐵路、高鐵和村村通工程大幅度增加了交通設施用地；城市的急速擴容，車站、碼頭、機場建設，如火如荼的房地產產業化開發，大量增加了城市建設用地；退耕還林、封山育林政策的實施，“長防”“三北防護林”工程及全國性植樹造林活動的開展，有效防止了森林面積的急速減持，森林面積穩步、持續增加；除煤炭外，礦產資源以世界市場購進為主，國內填平補齊為輔，實行有計劃的許可證制度。

1.2 土地現狀

中國整體土地狀況是以世界7%的耕地，養活了世界23%的人口。但是，并不意味著我國土地利用率高，單位土地產出高。只能說明我國人口人均消費低，最多還說明我國人民消費結構合理，消費效率高。

1.2.1 人多地少，土地資源緊張。2010年，全國總耕地1.424萬hm2，而2016年全國總人口13.8億人，人均耕地面積0.103 hm2。以四川省為例，國土面積4850.0萬hm2，其中耕地面積為390.6萬hm2，人均耕地面積只有0.048 hm2，僅是全國人均耕地面積的51.6%。

1.2.2 投入不足，土地產出較低。人多地少，又分地到戶，受勞動力投入不足、農資投入減少和環境條件的限制，加之農村勞動力以老人為主體，撒種就不管（俗稱種懶莊稼），因而單位面積土地產量、產值偏低，與世界先進水平仍有較大差距。

1.2.3 分配不公，土地資源浪費嚴重。人多地少，一方面大量勞動力無地可種，另一方面是有地無人種。究其原因是農村人口轉移和人口變化后，地方未對土地進行及時調整或調整不公。據調查，目前農村中土地撂荒、休置率已達20%左右，農村居民用房休置率在10%以上。

1.3 人口狀況

2016年，中國總人口13.8億人，其中城市人口7.9億人，農村人口5.9億人，城市化率已達57.4%。人口狀況呈現以下特點，一是城市人口超過農村人口（2011年實現），中國人口城市、農村的二元結構實現反轉，再過10年左右，中國人口將由解放初期的城市人口占10.6%，翻轉為農村人口占10.0%左右。二是人口空間分布不均，表現為東密西疏，東部人口密度高于中部，中部又高于西部，而且呈加劇之勢。三是人口老齡化，受人口平均壽命延長和人口出生率降低雙重因素所致，這是中國文明進步、經濟發展、社會進步的標志。只是“未富先老”，對社會養老事業提出了嚴峻挑戰。四是人口平均壽命延長，由解放初期的不到50歲，提高到80歲左右，女性壽命高于男性，城市人口高于農村，寒帶、亞熱帶人口高于熱帶人口。五是家庭人口減少，全國平均只有3.1人，呈現“231”結構趨勢，即兩老人家庭、丁格家庭和單親家庭，一對夫婦一個孩子家庭，獨身和未婚家庭。六是人口科學文化素質顯著提高，人口體質下降。得益于高校擴招、職業教育興起、特殊行業的職業認證制度、企業崗位培訓和網絡、手機的迅速普及等利好因素作用，人口的科學文化素質迅速、普遍、大幅度提高。但是，受城市化和“萬般皆下品，唯有讀書高”影響，人口體質嚴重下降，各種傳染疾病年齡提前，近視和嚴重近視青少年偏多。

2 城市化中農村行政體制改革方略

幾十年的城市化，使我國農村、農業、農村人口和農村基層組織發生了巨大變化。經濟基礎決定上層建筑，生產關系要適應生產力的發展，就要改革農村行政管理體制。其改革的目標是責權利相結合、人與自然和諧、資源配置優化、資源利用和效益最大化。

2.1 國土資源由行政化管理向企業化管理轉變

國土資源的“國家所有”性質，決定了傳統的國土資源管理以行政化管理為主，企業化管理為輔。改革開放以來，中國“大政府、小經濟”的運行模式，經過多次大的行政體制改革和社會的發展，已逐漸轉向“小政府、大經濟”的運行模式，政府也由管理型向服務型轉變，一些政府職能一是簡政放權，二是交給社會、市場。

國土資源型央企，現有中石油、中石化、中海油、中鋁、中有色、中糧油和中糧儲等，但林、水、草、畜等鮮有國家隊。在國土資源中涉及全局性、戰略性、長遠性、瓶頸性的資源維護、建設、開發、利用等需要企業化管理，央企的運行就要體現和有效完成國家意志、國家戰略、國家級項目，如內蒙草原沙化治理、黃河流域治理、“長防”工程、“三北”防護林工程等，只靠行政管理效果有效，可用央企企業化來推動實施。

中等規模、地方性的國土資源可以國家控股，實行股份制企業化管理。規模小、資源分散，開發利用價值不高的國土資源可根據實際情況，采取集體承包、私人承包、個體經營等方式管理。

2.2 村、社撤并結合，增強基層組織效能

根據中國遙感中心監測數據，中國城鎮化用地、農村居民用地和企業用地到2010年分別比20世紀80年代未增加1.76倍、1.1倍、2.38倍。幾十年間，農村人口已向城市轉移7億人口。在人口轉移過程中，城郊農村在城市化浪潮中首當其沖，失地郊區自然而然地將鄉鎮改成街道、村改社區。同時，土地征用量大、面廣、人口轉移徹底的村、社該撤就撤、該并就并，以杜絕農村基層組織名存實亡的現象，增強農村基層組織的凝聚力、戰斗力和管理效能。

2.3 農村、農業進行企業化改革試點

對農村人口流出多、耕地撂荒嚴重、荒山荒坡閑置的農村，在不改變土地性質和植被保護兩大原則下，宜農則農、宜果則果、宜牧則牧、宜魚則漁，允許向能人集中，允許企業化改造經營，允許租賃、承包，并同時享受原有的有關惠農政策。

2.4 制定配套政策，提高國土資源利用率

為了杜絕土地撂荒、種懶莊稼等現象，國家應制定土地利用的相關配套政策，并把土地利用和產出作為考核農村基層組織和領導的重要指標。首先，制定土地撂荒政策，根據不同地區農事季節，對土地閑置一季或一年的，基層組織可強行收回，重新分配，量大的可公開招標實行企業化經營。其次，對懶莊稼土，其產值、產量不到同等土地1/2且超過兩季的，基層組織可強行收回，轉租、租賃、承包給能人、經營大戶，甚至招標企業化經營。

3 結語

隨著中國城市化的進一步推進，中央政府主政政治、外交、軍事事務以及經濟、金融、科技、教育和社會事業的大政方針，任命城市管理者；地方政府主要進行城市建設和城市管理；國土資源主要由央企管理、經營；農村和土地主要由農工商、農牧商、農林商、農漁商等聯合體管理、經營。