央企參與PPP實(shí)行“總量管控”

曹煦

對(duì)央企參與PPP的監(jiān)管，正在全面升級(jí)。

過去的一個(gè)月里，監(jiān)管層正在從制度層面不斷筑牢PPP領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)敞口。11月26日，國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（下稱“192號(hào)文”），從六方面防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；12月1日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。

監(jiān)管風(fēng)暴中，央企的PPP之路何去何從？在這場(chǎng)PPP盛宴中，央企“降溫”之時(shí)，是否是民企的“開路”之日？

監(jiān)管層連續(xù)發(fā)文總量管控央企PPP

從成交數(shù)據(jù)看，央企毫無疑問是當(dāng)前中國(guó)PPP建設(shè)的主力軍。

根據(jù)北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全國(guó)PPP項(xiàng)目成交總金額達(dá)到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達(dá)到29150.2億元，占全國(guó)項(xiàng)目成交總金額的比例為52.36%，在PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。

建筑央企更是絕對(duì)主力。數(shù)據(jù)顯示，今年1—7月份，中國(guó)建筑、中國(guó)鐵建、中國(guó)中鐵、中國(guó)交建、中國(guó)電建、中國(guó)能建、中國(guó)中冶、中國(guó)化學(xué)八大建筑央企中標(biāo)PPP項(xiàng)目的總規(guī)模為1.54萬(wàn)億元，市場(chǎng)占比達(dá)到76.6%。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在多地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分央企參與的PPP項(xiàng)目存在投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，還有少部分項(xiàng)目存在操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等情況。在此背景下，監(jiān)管層祭出政策“組合拳”全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控當(dāng)屬應(yīng)有之義。

第三屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌的發(fā)言已傳遞出信息，財(cái)政部將對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)明確了各方要用自有資金出資以做實(shí)PPP項(xiàng)目資本金。

11月10日，被稱為史上最嚴(yán)的PPP規(guī)范文件出臺(tái)——財(cái)政部印發(fā)的92號(hào)文《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》。這意味著一直以來在PPP融資實(shí)操中常見的“明股實(shí)債”“小股大債”等變異化現(xiàn)象將被嚴(yán)厲約束，直擊部分央企杠桿過高且沒有財(cái)務(wù)并表導(dǎo)致的債務(wù)隱形化風(fēng)險(xiǎn)。

作為央企的“大管家”，國(guó)資委也清醒意識(shí)到了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要性。11月26日，國(guó)資委印發(fā)192號(hào)文，提出對(duì)央企PPP業(yè)務(wù)規(guī)模實(shí)行總量管控：納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。

“控制杠桿率、防止高債務(wù)，是此次192號(hào)文的主要目的?！敝袊?guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代的新機(jī)遇

可以預(yù)見的是，對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行“總量管控”，可能會(huì)波及整個(gè)PPP市場(chǎng)?！坝捎趯?shí)操中很多PPP項(xiàng)目是由央企參與策劃并推動(dòng)地方政府發(fā)起，因此央企參與總量下降可能會(huì)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的PPP項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目推出進(jìn)度產(chǎn)生影響。”一位業(yè)內(nèi)觀察人士稱。

從市場(chǎng)參與主體的結(jié)構(gòu)角度來說，地方國(guó)企和民企有望在央企“降溫”中受益，提高在PPP市場(chǎng)的份額。“如果國(guó)資委對(duì)央企的政策導(dǎo)向傳導(dǎo)至地方政府，地方國(guó)企也將受到限制，那樣民企將成為最大的受益者，當(dāng)然民企在PPP市場(chǎng)空間的擴(kuò)大也將是決策層樂意見到的?！眹?guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?、中鐵（上海）投資有限公司副總經(jīng)濟(jì)師劉新平說。

在總量、融資雙重受限的情況下，央企PPP建設(shè)或?qū)⒂闪孔兿蛸|(zhì)變轉(zhuǎn)型?！把肫髮⒏幼⒅仨?xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)，只做好項(xiàng)目并把每一個(gè)項(xiàng)目做好。這對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展有利，運(yùn)營(yíng)、融資能力強(qiáng)的企業(yè)將會(huì)脫穎而出?！遍L(zhǎng)期關(guān)注PPP融資的國(guó)信證券投行項(xiàng)目經(jīng)理吳鵬對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

劉新平認(rèn)為，今后央企挑選PPP項(xiàng)目將更加謹(jǐn)慎，更加重視PPP項(xiàng)目的質(zhì)量?！按送庹邔⒌贡蒲肫蠹铀佟P活存量力度，通過存量PPP資產(chǎn)的釋放，以實(shí)現(xiàn)PPP資金平衡和循環(huán)。預(yù)計(jì)5年之后，我國(guó)將形成巨大的PPP股權(quán)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)證券化市場(chǎng)。”

對(duì)于合規(guī)意識(shí)極強(qiáng)的央企而言，在PPP強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代也將迎來新的機(jī)遇。

以192號(hào)文中提出的“嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目”為例，多位受訪人士認(rèn)為，央企未來應(yīng)選擇運(yùn)營(yíng)比重大、有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、有很好現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目。這樣，就可以滿足在項(xiàng)目施工完成轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)的過程中，實(shí)現(xiàn)施工企業(yè)退出，運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)入。另外，也為資產(chǎn)證券化提供了可行性基礎(chǔ)。

對(duì)于部分在施工領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域相對(duì)弱勢(shì)的央企而言，如何實(shí)現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”？

參與過多個(gè)PPP項(xiàng)目融資的中冶建信投資基金管理（北京）有限公司浦斌認(rèn)為，首先，合作各方可以通過認(rèn)購(gòu)基金份額的方式參與SPV（離岸資產(chǎn)證券化過程中，購(gòu)買、包裝證券化資產(chǎn)和以此為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)化證券，向國(guó)外投資者融資），通過基金份額在項(xiàng)目各個(gè)時(shí)期的轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)漸退；其次，在當(dāng)前國(guó)企改革背景下，央企可與專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)成立具有業(yè)態(tài)特色的混合所有制企業(yè)，引入合作，形成共贏。

未來，央企結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和實(shí)際訴求與地方國(guó)企、政府平臺(tái)公司、龍頭民企等聯(lián)合，將越來越多地出現(xiàn)在PPP建設(shè)的舞臺(tái)上。對(duì)此，浦斌表示，聯(lián)合方式可以是橫向聯(lián)合，包括競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系聯(lián)合、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)聯(lián)合等；也可以是縱向聯(lián)合，包括上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、分包商合作等；更可以是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行的包括戰(zhàn)略投資人、財(cái)務(wù)投資人在內(nèi)的混合聯(lián)合。