我國(guó)PPP面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題及對(duì)策

一、重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

（一）新發(fā)展理念貫徹不到位。一是PPP概念依然不清晰。PPP是一種公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制，而一些地方政府卻簡(jiǎn)單作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、社會(huì)資本融資高等泛化異化問題，加重地方債風(fēng)險(xiǎn)；二是認(rèn)識(shí)不到推進(jìn)PPP是個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。一些地方政府過于重視融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)和短期投資效果，社會(huì)資本方面也出現(xiàn)追短追利而輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象。

（二）全周期項(xiàng)目監(jiān)管尚待完善。一是準(zhǔn)入階段中“兩個(gè)論證”沒有扎扎實(shí)實(shí)開展好。造成一些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本只針對(duì)前端的工程利潤(rùn)，規(guī)避后期運(yùn)營(yíng)；也有社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車”或“穿透”資本金是借款等現(xiàn)象；二是實(shí)施階段中政府和社會(huì)監(jiān)管都有缺失或不到位問題。PPP項(xiàng)目極具專業(yè)性，對(duì)相關(guān)人員操作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐能力和項(xiàng)目規(guī)范監(jiān)管都有很高的要求，如PPP項(xiàng)目中的績(jī)效監(jiān)管、公眾參與和第三方咨詢等都急待規(guī)范和創(chuàng)新。

（三）PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化運(yùn)作不流暢。資產(chǎn)證券化是推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。資產(chǎn)證券化可盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道、能提供合理化、合法化資本退出的路徑，使公共產(chǎn)品和服務(wù)得以連續(xù)、及時(shí)和穩(wěn)定。而目前出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目周期與ABS產(chǎn)品設(shè)計(jì)不匹配、基礎(chǔ)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化難度大、多數(shù)PPP項(xiàng)目信息不透明等問題，阻礙了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的運(yùn)作和發(fā)展。

（四）民間資本參與熱情還是偏低。當(dāng)前民間資本在總體落地項(xiàng)目中參與率大約在20-30%之間。一是相比實(shí)力雄厚的國(guó)企等力量，除了對(duì)地方政府履約的擔(dān)心外，更多的是對(duì)PPP項(xiàng)目的合作模式和強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行的采購(gòu)方式等能力偏弱；二是在融資方面，民營(yíng)企業(yè)尤其是非上市民企融資成本較高，導(dǎo)致盈利空間壓縮，再加上PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)和對(duì)外來的不確定性，參與積極性也很受影響。

（五）立法體系建立是PPP難點(diǎn)問題。《PPP條例》或《PPP法》的立法缺失，是十九大后我國(guó)PPP面臨的最大難點(diǎn)問題。一是已出臺(tái)相關(guān)政策和文件缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性；二是兩大部門主導(dǎo)的PPP 項(xiàng)目出發(fā)點(diǎn)不盡相同。財(cái)政部和發(fā)改委都各有指南、不斷下發(fā)的紅頭文件和各自的項(xiàng)目庫(kù)。

二、對(duì)策建議

（一）認(rèn)清PPP 本質(zhì)，貫徹新發(fā)展理念。一是認(rèn)清PPP本質(zhì)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，同時(shí)也鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制，防止地方政府借用PPP之名變相借債。二是加強(qiáng)PPP長(zhǎng)效機(jī)制塑造和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)防范。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，政府繼續(xù)推進(jìn)政府、市場(chǎng)、公眾多元治理關(guān)系的制度創(chuàng)新與變革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入和釋放社會(huì)活力，使社會(huì)資本既能夠分擔(dān)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，又能夠提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率作用。

（二）完善PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，實(shí)施全周期監(jiān)管機(jī)制。全周期監(jiān)管機(jī)制包括建立操作流程、管理規(guī)范、信息系統(tǒng)等機(jī)制。一是強(qiáng)化10%的支出紅線、兩評(píng)（財(cái)政可承受能力和物有所值評(píng)價(jià)）、建立完善的PPP支出監(jiān)測(cè)體系和按效付費(fèi)機(jī)制；二是加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和公開等機(jī)制。部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控能防止大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)是衡量PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過程中是否取得成效的主要手段，政府和企業(yè)簽訂的PPP合同要向公眾公示和監(jiān)督才能達(dá)到有效。

（三） 健全PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化運(yùn)作機(jī)制。PPP運(yùn)營(yíng)過程周期一般很長(zhǎng)，持有股權(quán)市場(chǎng)主體因不同偏好，需要通過股權(quán)交易來替換持股身份。目前需要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化體制機(jī)制和技術(shù)手段的研究和創(chuàng)新，使交易主體能夠暢通的進(jìn)入和退出資本市場(chǎng)，這樣才能解決不同階段上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略策略變化和資產(chǎn)組合問題，也才能使PPP項(xiàng)目能夠長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）保證PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本伙伴關(guān)系的合作。政府要PPP項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)順利，首先做到保證和社會(huì)資本是一種合作伙伴關(guān)系，只有平等互利，才能使民間資本參與熱情提高；其次，政府只有在遵守PPP項(xiàng)目盈利，不影響維護(hù)社會(huì)公眾利益前提下，允許社會(huì)資本方向使用者收費(fèi)或政府付費(fèi)等穩(wěn)定的資金流入后，才能讓社會(huì)資本完成公共部門的職能和目標(biāo)。

（五）提高PPP立法層次和提升其仲裁水平。一方面，提高PPP立法層次和完善PPP相關(guān)法規(guī)政策體系。希望十九大之后能統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)《PPP條例》或是《PPP法》。同時(shí)，出臺(tái)PPP稅收政策、制定金融支持政策、完善要素市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制等加強(qiáng)市場(chǎng)能力建設(shè)。鼓勵(lì)和規(guī)范第三方專業(yè)服務(wù)市場(chǎng)等加強(qiáng)市場(chǎng)自律建設(shè)；另一方面，盡快提升PPP仲裁水平與功能。當(dāng)前中國(guó)已設(shè)置的仲裁機(jī)構(gòu)一般尚不具備相應(yīng)的能力來仲裁PPP模式下極具專業(yè)性的糾紛，希望在未來PPP項(xiàng)目中雙方出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)可以約定仲裁解決。（作者單位為河北行政學(xué)院）

本文為河北行政學(xué)院院級(jí)課題2016XYKT061。