企業職工基本養老保險制度區域差異整合的實踐及效果分析*
——基于1998年-2015年統計數據

孟榮芳

(中共南京市委黨校社會學教研部 江蘇 南京 210046)

企業職工基本養老保險制度區域差異整合的實踐及效果分析*
——基于1998年-2015年統計數據

孟榮芳

(中共南京市委黨校社會學教研部 江蘇 南京 210046)

企業職工基本養老保險制度的區域差異問題由來已久，盡管中央政府先后多次發文要求提升統籌層次，以期整合區域差異，但區域差異反而逐年上升。縱觀1998年—2015年數據可知，養老金區域差異在絕對水平上表現為“中部陷落”，即中部地區養老金低于全國平均水平；就相對差異而言，中部地區內部差異性小于東部、西部，是縮小區域差異的積極因素，而西部地區是促進區域差異擴大的因素，因此應該重點關注調整西部地區內部養老金差異，同時提升中部地區養老金的絕對水平。

企業職工；基本養老保險制度；區域差異；整合

社會基本養老保險制度由國家主導、多方籌資運行，目的在于保障老年人基本生活，是現代社會保障制度的主要體系之一。目前我國社會基本養老保險制度呈現“身份制”與“區域差異”二維分割，本文選取其子體系之企業職工基本養老保險制度，對其區域差異評價分析。

本文中的“區域”指“統籌區域”，即統籌養老保險的各級地方政府所轄的行政區劃范圍，包括省(自治區、直轄市)級區域，地級市(地區行署、民族自治州)級區域，縣(民族自治縣、縣級市)級區域。[1]從應然角度而言，企業職工基本養老保險制度(以下簡稱養老保險制度)在統籌區域間保障水平差異不能過大，否則不利于社會公平，實踐中卻在不斷擴大。自20世紀90年代以來，雖然中央政府多次發文要求提升統籌層次，但迄今為止不同統籌區域間制度設計及待遇水平差異懸殊，甚至使法定國家統一制度某種程度淪為地方制度。[2]

一、區域差異整合的制度實踐回顧

(一)改革之初：由縣、市級統籌過渡到省級統籌

區域差異整合的制度實踐由來已久，早在1983年廣東、江蘇、遼寧等省進行了養老費統籌試點，1990年北京、上海、天津、福建、江西進行省級統籌試點，到1991年實行縣(市)統籌的有2274個，占全部縣市的96%，[3]可見當時仍以縣(市)統籌為主。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》宣布改革計劃經濟時期的勞動保險制度，強調“尚未實行省級統籌的地區，要將市、縣統籌過渡到省級統籌”，[4]標志著從國家層面開始對區域差異進行系統整合。

1992年《勞動部關于全民所有制企業職工實行基本養老保險基金省級統籌的意見的通知》指出，全民所有制企業要由市縣統籌過渡到省級統籌。全民所有制企業是當時企業的主體，此通知即為重申省級統籌。文件指出“實行省級統籌必然涉及地區之間退休費用負擔增減變化，影響已經形成的地區經濟利益，因此適當調整地區間經濟利益關系是順利實行省級統籌的關鍵”，[5]可謂指出了區域差異整合遇阻的關鍵問題所在。

1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》第三次強調逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡，1998年《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》第四次強調省級統籌，指出“1998年年底以前，各省、自治區、直轄市要實行企業職工基本養老保險省級統籌，建立基本養老保險基金省級調劑機制。到2000年，在省、自治區、直轄市范圍內，基本實現統一企業繳納基本養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金”，[6]指出了提升統籌層次的路徑(建立省級調劑金制度)及區域統籌的標準。

1999年《勞動和社會保障部財政部關于建立基本養老保險省級統籌制度有關問題的通知》第五次強調加快建立省級統籌制度，并細化了區域統籌標準，“統一管理和調度使用基本養老保險基金，統一企業和職工個人繳納基本養老保險費的繳費基數和繳費比例，統一基本養老金的支付項目、計發辦法和調整制度。尚未實現省級統籌的省份，須建立健全省級調劑金辦法。實行省級調劑金制度的地區，要在2000年內取消縣(市)統籌，改為地(市)統籌或省級調劑”，[7]調劑金制度是提升統籌層次的權宜之計，但在統籌層次難以推進情況下，成為今后通行做法。

2007年勞動與社會保障部頒發《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，指出“要進一步明確省級統籌工作的重點，逐步實現在全省范圍內統一調度和使用基金；推進和規范市級統籌，積極創造條件，向省級統籌過渡”，[8]此為中央第六次強調省級統籌，也可見區域統籌工作歷時持久，推進艱難。

(二)改革之中：行業統籌移交地方管理

在省級統籌的改革同時，行業統籌也在不斷規范，因為行業統籌并入社會統籌，是統一制度、實行省級統籌的重要保證。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》指出，“中央部屬企業，除國家另有規定者外，都要參加所在地區的統籌”，[9]明確行業統籌要歸并到社會統籌之中。1996年《勞動部關于不得實行養老保險省級行業統籌的通知》中針對一些地方建筑施工企業實行養老保險省級行業統籌現象，指出“養老保險費用社會統籌的發展方向是逐步實行省級統籌乃至全國統籌”，“除經國務院批準的部門和單位可以組織所屬企業進行養老保險系統統籌外，其他部門不能強調自身特點另搞一套，已實行省級行業統籌的，應盡快予以糾正，并入地方統籌”，[10]此文件旨在糾正行業統籌的無序發展，督促行業統籌并入地方統籌。

1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》強調“待全國基本實現省級統籌后，原經國務院批準由有關部門和單位組織統籌的企業，參加所在地區的社會統籌”，[11]第三次規范行業統籌。1998年《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》中，規定“1998年8月31日以前，實行行業統籌的企業基本養老保險工作，按照先移后交調整的原則，全部移交省、區、市管理”，[12]涉及包括鐵道部在內的11個部門與系統，至此行業統籌移交地方管理并入社會統籌工作取得了較大進展。

(三)停滯與平衡：全國統籌步履維艱

2010年《中華人民共和國社會保險法》中首次明確提出，“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，具體時間、步驟由國務院規定”，[13]這是以法律形式對統籌層次做出的權威規定。

2011年國家“十二五”規劃綱要中提出“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”，[14]明確了全國統籌的時間節點，即在“十二五”期間實現基礎養老金全國統籌，但此目標并未如期實現，步履維艱。

2015年《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》中指出“實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金”，[15]2017年《中國共產黨第十九次全國代表大會報告》中指出，“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”，[16]再一次強調了養老保險制度要實現全國統籌。

綜上所述，黨及中央政府多次發文，以期通過提高統籌層次整合養老保險制度區域差異，時間跨度將近30年，但并未真正實現政策目標。直到2010年，真正意義省級統籌的地區寥寥無幾，只有北京、上海、天津、陜西等少數幾個省份，甚至遼寧省經過10年試點之后也沒有實現真正意義上的省級統籌。[17]如果按照基金在統籌區域內統一調劑使用的“硬”標準衡量，多數地方尚未實現真正意義上的省級統籌，只建立了省級調劑金制度，而且調劑力度很弱，養老保險基金仍分散在 2000多個統籌單位。[18]

二、區域差異整合效果評價：基于1998年-2015年統計數據

由1998年-2015年養老保險制度相關數據①，可見各統籌區域養老金的絕對水平逐年提升，其均值從1998年的511.01元/月，增加到2015年的2352.96元/月，后者是前者的4.60倍；從處于中位數位置的養老金水平而言，從1998年的476.75元/月，增長到2015年的2268.23元/月，后者是前者的4.76倍，尤其2006年之后，養老金提升速度明顯加快。另外，各統籌區域養老金的相對差異也在不斷擴大，2015年養老金地區間標準差是1998年的4.04倍。

(一)養老保險制度區域差異的絕對值越來越大

在統籌層次過低背景下，養老保險制度各統籌區域間的待遇差異越來越大。1998年-2015年共計18年間養老保險待遇的最大值從1998年的1041.67元/月，增加到2015年的4071.26元/月，后者是前者的3.91倍；最小值從1998年的339.17元/月，增加到2015年的1816.60元/月，后者是前者的5.36倍。總體而言，最小值增速快于最大值增速。就年度養老金最大值、最小值對應的具體區域而言，18年間養老金的最大值有17次出現在西藏，1次出現在北京；最小值海南、重慶各出現過3次，湖南、吉林各1次，江西10次。可見養老金最大值出現的區域較集中，而最小值出現的區域開始變化，說明地方政府開始提升養老金水平，但仍有個別省份在“最低谷”徘徊，如自2003年以來，江西省已有10次處于最低水平，另外2014年、2015年重慶養老金水平連續兩年全國最低，也應引起重視，如表1所示。

表1 1998年-2015年各地區養老金差異變化趨勢單位：元/月

數據來源：由1999年-2016年各年度《中國統計年鑒》、《中國人力資源和社會保障年鑒》計算所得。

標準差是顯示數據間差異的重要指標，1998年-2015年間養老保險制度的標準差逐年上升，只是在1999年、2004年、2006年和2010年出現了小幅度下降，并且隨后開始大幅度反彈。另外，標準差下降的時間與養老金最大值下降的時間重合，而兩者反彈的時間與趨勢也呈現出很強相關性，說明養老金最大值即峰值對擴大/縮小區域間養老金標準差具有重要影響作用，具體見圖一所示。因此，除提升統籌區域最低養老金水平外，也要注意調控最高養老金水平。

圖一1998年-2015年全國月人均養老金最大值、最小值及標準差變化趨勢

數據來源：由1999年-2016年各年度《中國統計年鑒》、《中國人力資源和社會保障年鑒》計算所得。

(二)四個時間段的東中西部區域間養老金差異

為便于深入分析，本部分把1998年-2015年共計18年的養老金分四個時間段考察。以1998年為起點，考察每五年為一個時間段的起止節點變動情況，具體考察1998年-2002年、2003年-2007年、2008年-2012年、2013年-2015年養老金東、中、西部區域間的差異。

1.1998年-2002年養老金的區域差異

關于1998年、2002年養老金的區域差異，如表2所示。1998年就養老金絕對水平(平均值)而言：西部地區>東部地區>中部地區，東部地區和西部地區的養老金大于全國平均水平，而中部地區養老金小于全國平均水平；從養老金標準差而言：西部地區>東部地區>中部地區，同時西部地區養老金標準差大于全國平均水平，東部地區和中部地區標準差小于全國平均水平。1998年數據顯示，西部地區各統籌區域間的差異最大，而中部地區間的差異最小，但其絕對水平也最低。

就2002年數據而言，以養老金絕對水平(平均值)衡量，其結果為：東部地區>西部地區>中部地區，表明東部地區養老金開始超越西部，居于領先地位，并且東部和西部養老金高于全國平均值，而中部地區小于平均值；從標準差而言：西部地區>東部地區>中部地區，西部地區標準差是中部地區的5.59倍，西部地區標準差高于全國平均水平，而東部地區和中部地區標準差小于全國平均水平，說明西部地區內部發展不均衡，地區間差異較大。

表2 1998年、2002年全國及東中西部地區養老金差異情況

續表

數據來源：由1999年、2003年《中國統計年鑒》計算所得。

1998年、2002年東中西部區域養老金發展不均衡，就絕對水平(平均值)而言，2002年東、中、西部的差異大于1998年三個地區間的差異，并且2002年東部地區養老金中位數增長較快；就標準差而言，東、中、西地區間差異性更凸顯，尤以西部地區最為顯著，1998年和2002年均如此。

2.2003年-2007年養老金的區域差異比較

關于2003年、2007年養老金區域差異情況，如表3所示。就2003年養老金絕對水平(平均值)而言：東部地區>西部地區>中部地區，東部與西部地區養老金高于全國平均水平，而中部地區低于平均水平；從養老金相對差異(標準差)而言：西部地區>東部地區>中部地區，西部地區標準差是中部地區的4.41倍，且大于全國平均水平，而東部和中部地區標準差小于全國平均水平。

就2007年養老金絕對水平(平均值)而言：東部地區>西部地區>中部地區，并且只有中部地區養老金低于全國平均水平；從養老金相對水平(標準差)而言：西部地區>東部地區>中部地區，只有西部地區養老金的標準差高于全國平均水平，并且西部地區養老金標準差是中部地區的2.91倍。

表3 2003年、2007年全國及東中西部地區養老金差異情況

數據來源：由2004年、2008年《中國統計年鑒》計算所得。

就2003年、2007年東中部地區養老金中位數、標準差變化情況而言，2007年地區養老金之間差異性，無論從絕對值還是相對值而言，均較為顯著，說明地區間養老金差異在進一步擴大而不是縮小。

3.2008-2012年養老金的區域差異比較

關于2008、2012年養老金區域差異情況，如表4所示。在2008年與2012年，從地區養老金差異的絕對值(平均值)而言，均為：東部地區>西部地區>中部地區，東部和西部地區養老金高于全國平均水平，而中部地區低于全國平均水平；從養老金差異相對值(標準差)而言：西部地區>東部地區>中部地區，西部地區養老金標準差分別是中部地區的2.25倍、1.94倍。

表4 2008、2012年全國及東中西部地區養老金差異情況

數據來源：由2009年、2013年《中國統計年鑒》計算所得。

4.2013年—2015年養老金的區域差異比較

關于2013年、2015年養老金區域差異情況，如表5所示。就2013年養老金絕對水平(平均值)而言：東部地區>西部地區>中部地區，并且東部地區和西部地區養老金高于全國平均水平，而中部地區則低于平均水平；從養老金相對差異(標準差)而言：西部地區>東部地區>中部地區，西部地區標準差是中部地區的1.86倍，且大于全國平均水平，而東部和中部地區標準差小于全國平均水平。

就2015年養老金絕對水平(平均值)而言：東部地區>西部地區>中部地區，并且東部地區與西部地區養老金高于全國平均水平，而中部地區則低于平均水平；從養老金相對差異(標準差)而言：西部地區>東部地區>中部地區，西部地區標準差大于全國平均水平，是中部地區的2.27倍，而東部和中部地區標準差小于全國平均水平。

表5 2013、2015年全國及東中西部地區養老金差異情況

數據來源：由2014年、2016年《中國統計年鑒》計算所得。

三、對區域差異整合的效果評價

1998年—2015年共計18年期間，養老保險制度的區域差異未得到有效抑制，總體呈現逐年上升趨勢。就養老金差異絕對水平(平均值)而言，采用1998年為基數(100)比較，則2002年、2003年、2007年、2008年、2012、2013、2015年分別為131、134、201、233、351、375、460；就養老金差異相對水平(標準差)而言，同樣采用1998年為基數(100)比較，則上述年度值分別為132、141、178、184、270、290、404，表明區域間養老金差異逐年增大。

從本文選取的8個時間節點情況看，只有在2002年-2003年地區間養老金差異呈現縮小趨勢，但這種趨勢又被迅速擴大的差異性取代。2007年—2008年區域差距增長較快，這可能與2007年勞動與社會保障部頒發《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》有關，該通知規定在已建立省級調劑金基礎上推進省級統籌工作，并明確指出省級統籌的“六統一”標準，即統一制度、統一繳費、統一待遇、統一基金使用、統一省級預算和統一業務章程。由于地方政府自我利益分化，省內養老保險基金有結余的，在省級統籌政策壓力下，急于快速提升本省養老金，造成東部地區在這一年時間急速提升養老金，從而導致地區間養老金差異迅速擴大。

總體而言，地區間養老金在絕對水平上表現為“中部陷落”，即東部、西部地區大于中部地區，并且中部地區養老金低于全國平均水平，造成這種情況的原因有：第一，養老金水平與當地經濟發展水平緊密相關，東部地區一般經濟發展相對較高，因此其養老金水平一般較高，中部和西部地區次之；第二，國家財政對西部地區養老保險財政補貼傾斜，西部地區得到了大量的財政補貼而提升了養老金水平，而東部地區和中部地區得到的財政補貼相對較少。在這兩種因素共同作用下，中部地區由于經濟發展水平與獲取財政補貼方面均不占據優勢，因此其養老金絕對水平最低。

就地區養老金相對水平而言，西部地區內部養老金差異最大。其原因與西部地區經濟發展水平相對落后，而財政對其養老金補助水平不均衡有關，前者決定了西部地區僅靠自身經濟狀況難以支撐較高養老金水平，后者決定了一旦獲得了較高水平的財政補貼，便可以提升養老金水平，由此造成了西部各地區之間的養老金水平差異性較大。中部地區雖然養老金水平偏低，但其差異性也較低，就縮小區域差異而言，中部地區是積極因素，而西部地區是促進養老金擴大的因素，因此在調整區域差異時，應重點關注調整西部地區養老金差距，同時提升中部地區養老金絕對水平。

通過上述分析得知，單純提升統籌層次，不僅不易實現，而且也沒有從根本上改變養老保險制度在中央與地方政府之間過度分權的狀況。提升統籌層次應該與調整中央與地方政府的責任與事權協調進行，即首先要理清中央與地方政府的社會保障責任與事權的分配承擔情況，然后再提升統籌層次，否則一味強調統籌層次提升，在地方政府看來，是與其“奪利”的行為，改革難度自然較大。若先理清兩者之間的社會保障責任與事權，則地方政府在減輕自身負擔基礎上，也會提高改革的積極性。另外，由于“福利剛性”，區域差異整合要建立在保障水平越來越高基礎之上，其目標是提升各地養老保障水平，而不是為了整合而降低保障水平。最后，養老保障供給水平與當地經濟發展的協調程度也成為區域差異整合的基礎，只有各地保障水平發展到一定程度才能實現區域差異整合，否則便缺乏相應基礎。

注釋：

①由于統計數據口徑不同及部分數據缺失，1998年-2000年人均養老保險費采用的是包括機關事業單位在內的平均養老金水平。

[1]王玉風. 我國社會保障水平區域差異綜合評價[D]. 南京：南京財經大學，2009.

[2]鄭功成. 全國統籌：優化養老保險制度的治本之計—關于我國職工基本養老保險地區分割統籌狀況的調查[N ]. 光明日報(京)，2013-07-23.

[3]陸解芬、朱玉林. 養老保險基金統籌層次的探討[J ]. 財會研究，2002，(1).

[4][5][6][7][8][9][10][11][12]人力資源和社會保障部養老保險司. 養老保險工作手冊[M ]. 北京：中國勞動社會保障出版社，2012.85、211、77、200、198、85、204、80、77.

[13]中華人民共和國社會保險法[EB/OL]. http://www. gov. cn/flfg/2010-10/28/content_1732964. htm.

[14]國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL]. http://www. gov. cn/2011lh/content_1825838_9. htm.

[15]授權發布：中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報[EB/OL]. http://news. xinhuanet. com/fortune/2015-10/29/c_1116983078. htm.

[16]中國共產黨十九大報告全文實錄[EB/OL]. http://money.163. com/17/1018/16/D11U1DL5002598V7. html.

[17]鄭秉文. 費改稅不符合中國社會保障制度發展戰略取向[J]. 北京：中國人民大學學報，2010，(5).

[18]烏日圖. 關于當前社會保險重大問題的研究[J ]. 武漢：社會保障研究，2013，(3).

本文系國家社科基金青年項目“國際比較視野下中國企業職業福利供給結構失衡問題研究”(17CGL034)的階段成果。

2017-10-30

孟榮芳(1983-)，女，河北省石家莊人，中共南京市委黨校社會學教研部講師，管理學博士，主要研究方向為公共管理、社會保障。

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1672-1071(2017)06-0093-07

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