基于國際化熱帶濱海旅游精品城市建設下的三亞市商務綜合執法研究

文/龍理鵬，三亞市商務綜合執法支隊

1 三亞市商務綜合執法的現狀

三亞市商務綜合執法起步于2011年，正式全面行使行政執法職能始于2012年8月組建的三亞市商務綜合執法支隊。為了解決三亞市商務工作中長期存在的執法力量分散、執法缺位、執法效率低下、執法不規范等問題，改變以往重審批、輕監管的局面，服務國際旅游島建設，構建和諧營商環境，按照精簡、統一、效能的原則，根據《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國辦發〔2002〕17號）《商務部關于加強商務行政執法工作的意見》（商秩發〔2008〕503號），三亞市商務局通過整合、歸并局市場秩序科、服務科、市場建設科的相關監管職能，組建成立了三亞市商務綜合行政執法支隊，代表商務局統一行使行政執法職能。其性質為市財政全額撥款副處級事業單位（在2014年全國事業單位分類改革中劃分為公益一類）主要職責是負責三亞市管轄區域范圍內的酒類流通、成品油、典當、拍賣、單用途商業預付卡、家政服務、再生資源回收、二手車、報廢汽車、洗染業、汽車銷售等商貿流通領域的行政執法工作。自組建以來，在三亞市委、市政府和省商務廳、市商務局的高度重視和正確領導下，三亞市商務執法工作取得了顯著的成效。海南省商務廳先后兩次組織全省商務執法系統人員在三亞召開現場會，推廣三亞商務綜合執法經驗。截止目前，三亞市商務綜合執法支隊共檢查企業1234家，責令整改568家，行政處罰122家，罰款63萬元。為規范商貿流通市場秩序，營造法治化營商環境，助力三亞國際化熱帶濱海旅游精品城市建設提供了強有力地執法保障。

1.1 禁止餐飲經營者設置最低消費:首開全國第一張罰單

2014年11月1日，由商務部、國家發展改革委員會共同頒布的《餐飲業經營管理辦法（試行）》正式施行。餐飲業作為一項新的工作，尚無可學經驗。為規范餐飲服務經營活動，引導和促進餐飲行業健康有序發展，維護消費者合法權益，三亞支隊首先聯系三亞市烹飪餐飲行業協會，要求協會發揮行業自律、引導、服務作用，配合支隊規范行業秩序，凈化行業風氣，維護消費者合法權益。制定《三亞市禁止餐飲經營者設置最低消費專項整治方案》，開展餐飲業專項整治行動。建立健全有獎舉報投訴機制，鼓勵消費者對餐飲經營者設置最低消費違規行為進行舉報。在餐飲企業收銀等顯目處懸掛中英文《禁止設置最低消費》牌匾，張貼了《餐飲企業須知》海報。支隊及時指派專人負責12312商務舉報投訴服務中心工作，及時受理消費者舉報投訴事項，取得顯著效果。201 4年12月27日，12345市政熱線轉來消費者投訴三亞某餐廳違規設置包廂最低消費的投訴信息。支隊執法經調查核實對涉事餐廳處以2000元的罰款。

1.2 餐廚廢棄物：人性化執法破解執法難題

三亞餐飲業較為發達，全市餐飲經營者約4000多家，日產生餐廚垃圾達300多噸，餐廚廢棄物如果不得到資源化利用，監管不嚴容易流向“地溝油”等非法渠道并將直接影響到三亞旅游形象。三亞市是全國餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點的33個城市之一，《餐飲業經營管理辦法（試行）》正式施行后，三亞支隊結合三亞的實際適時調整拓寬執法領域，主動作為，多次聯合園林環衛、食藥監、城管、工商等部門對餐飲企業開展執法檢查。共檢查大中型餐飲單位190多家，處罰違規企業1家，罰款8000元，此舉使全市簽約收運餐飲單位由以前不足20家迅速提升至193家，餐廚垃圾日均收運量也由10.3噸提升至36.51噸（旺季達到46噸），同比增長254.46%。

在餐廚垃圾收運執法過程中，充分考慮餐飲經營者的實際情況，實行人性化執法，努力建立和諧的政商關系。三亞市有五所大中專院校，合計在校學生3萬余人，食堂10余個分散于校內各處，既有學校后勤集團承辦，也有社會餐飲企業承包，餐廚廢棄物的處置讓承包者有一筆不菲的收益，因為商務執法這些收益突然沒了，承辦者心里是很難接受的，于是和執法者玩起“貓抓老鼠”的游戲，給收運工作帶來諸多困難。三亞支隊千方百計找來承辦者座談，承包者卻給執法人員唱“空城計”，于是支隊執法人員通過市高校工委召集各校代表及后勤負責人找來承包者召開座談會，通過動之以情，曉之以理，法律“攻心”，終于讓承辦者認識到自身的錯誤，并表示配合商務執法。

肯德基、麥當勞、必勝客等外資連鎖快餐分店多，餐廚垃圾產生量大，一直是收運工作的重點，困難也較多。一方面是外資企業對餐廚垃圾收運的標準較嚴格，另一方面是部分分店有嚴格的收運時間限制（機場、高鐵站等只能在規定時間憑證進場）。支隊實地查看各個外資連鎖快餐店廚房和周邊地形后，邀請多位店長座談后匯總訴求，并協調餐廚垃圾處理廠開辟一條餐廚垃圾收運專用線路，專人專車專桶服務外資連鎖快餐店，同時要求肯德基將部分店（7家）作為收運試點店，收運中發現問題隨時溝通改進。目前收運情況良好，其余外資連鎖快餐其余店面正在逐步納入規范收運。

1.3 洗染業：建立監管長效機制補齊短板

三亞是精品旅游城市，由于三亞現有洗染業建設先天不足，規劃、環評、消防均是短板，容易衍生各種問題。洗染業的規范經營關乎到三亞旅游服務的形象，為了整治洗染業，自去年來，三亞支隊相繼牽頭聯合工商、環保、衛生、綜合執法、消防、安監等部門，對三亞市洗染業進行了專項綜合整治和夜間暗訪檢查。截止目前我們共現場關停企業3家，拆除違建面積3568m2，責令整改24家，處罰15家，罰款13萬元。協助市商務局制定了《三亞市商務局開展商貿業環境保護突出問題整治工作實施方案》和《三亞市洗染業管理細則》，形成了長效的洗染業市場監管機制。

1.4 成品油市場：整治首推聯合執法

一是成立聯合檢查組。因成品油市場整治涉及部門較多，覆蓋面廣，三亞支隊提請市政府成立由市商務局、海事局、海洋漁業局、交通局、安監局、工商局、各區政府等政府職能部門組成的加油站組、海上組、道路組、建筑工地組、散裝油品整治組等5個打擊成品油市場非法經營行動檢查組。二是劃分重點區域。整治行動中，突出重點、強化源頭治理。以城鄉結合部、農村、港口、海上、公路沿線和燃油批發零售企業集中地為重點區域，以燃油調和配制、批發零售為重點環節，遏制規模性、重復性、鏈條化制售假劣油品違法行為，凈化成品油市場環境。三是做好督促檢查。對檢查中發現的安全隱患立即責令整改同時通報其上級，并于3日內復查，事后隨機抽查。三亞支隊會同市有關單位組成聯合督促檢查組，通過明察暗訪、現場核查等方式，對各區專項整治工作情況進行督促檢查。四是商務公安聯手。針對我市存在無證無照違規銷售成品油和違規運輸成品油現象，商務部門與公安部門建立順暢溝通渠道，對日常檢查中發現的無證無照銷售成品油企業，視情節嚴重程度按規定移交公安機關以涉嫌非法經營罪處理，有效震懾了不法分子的違規行為。五是優化網點建設。在取締非法加油站（點、船）、非法流動加油車的同時，三亞結合當地經濟社會發展的實際需要，優化本行政區域成品油經營網點布局規劃，落實土地指標等，切實化解制約性因素，加快成品油經營網點建設。

目前，三亞的商務綜合執法在某些方面雖取得了一定成績，但與國家商務部進行商務綜合行政執法改革的要求還有一定的差距；與全面適應商品經濟社會發展的需要還有許多亟需完善和改進的地方。特別是在國務院調整行政機構職能，明確將商務部的生豬定點屠宰和酒類食品安全監管分別職責劃入農業部和食品藥品監督管理部門后，三亞市商務綜合執法如何化被動為主動，理清工作思路，厘清執法邊界，進一步壓茬拓展商務綜合執法廣度與深度，更好地服務于三亞市的國際化熱帶濱海旅游精品城市建設，是擺在所有商務執法人員前面的一道難題。

2 三亞市商務綜合執法存在的問題及分析

2.1 法律法規不完善，行政執法依據欠缺，執法效果不佳

目前，三亞市的商務綜合執法依據主要有三大類：法律法規、部門規章（地方性法規）和規范性文件。其中法律法規依據有10部（5部由全國人大制定頒布，5部由國務院制定頒布）；部門規章27部，主要涉及典當、拍賣、成品油、二手車、再生資源、美容美發、家電維修、家政服務、商業預付卡等領域；規范性文件30份（三亞市政府規范性文件3份，商務部、省廳規范性文件27份）。表面上看，三亞市的商務綜合執法依據十分充足，但實際在應用中囿于法律自身的缺陷和我市的商貿流通實情，真正適用于我市商務綜合執法的依據只有50多部（份），且95%為部門規章或規范性文件。其中部分部門規章操作性偏弱，管理職能交叉，導致在執法實際中又易產生部門扯皮，執法實際效果大打折扣。以《洗染業管理辦法》為例，其由商務部、國家工商總局、國家環保總局聯合制定一起頒布，不是法律，也不是行政法規，其效力是行業管理，由于法律依據層級偏低、效力偏弱、普適性不足、權威性不夠，因而在執法實踐中往往很難協調好與其它2家部門的關系，導致其內容比較難以徹底貫徹落實，甚至還易產生部門間一些互相推諉扯皮的現象。同時該辦法本身設計的洗染市場準入門檻太低，條文不具體，缺乏可操作性。例如該辦法第三條規定：“地方各級商務主管部門負責本行政區域內洗染行業指導、協調、監督和管理工作。”可是究竟該怎樣指導、協調、監督和管理，并沒有明確說明。商務主管部門和工商部門、環保部門該怎樣分工協作，也沒有明確說明。又例如《成品油市場管理辦法》監管的只是有照的企業，成品油僅指“汽油、煤油、柴油及其他符合國家產品質量標準、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料”，導致執法人員對無證無照油罐車、經營成品油的個體工商戶、市場流通中涌現的燃料油缺乏有效的合法的監管手段。

2.2 市場監管機制不全，信息共享渠道不通暢，商務執法社會辨識度不高

一是缺乏聯合監管機制。由于監管機制未能適時建立，市商務綜合執法支隊往往只在一些重大節日和敏感時期，對于商貿流通市場中暴露出來的一些突出問題，采取突擊檢查、集中整治、專項暗訪行動等方式來進行解決，具有明顯的“一陣風”色彩。二是缺乏信息共享機制。由于對信息資源的歸屬、采集、開發等的相關管理規則還不明確，缺乏統一的信息資源管理協調機構，造成有些行政部門將政府信息資源的產權部門化，人為設置信息互聯互通的壁壘，阻礙執法信息資源的整合應用，個別部門更是出于維護部門權位及利益考慮，不愿進行信息交換與應用，拖延信息資源共享，造成某些行業監管起來舉步維艱。以特許行業為例，因市場監管部門與發證部門、特許審批部門信息不暢通，造成本該監管的部門卻沒有任何監管對象信息，本是辦證的卻不知誰才是真正的行業監管者，進入該行業還是不是要其它許可備案。三是商務綜合執法社會辨識度不高，經營者不太理解和配合商務執法人員。我市成立商務綜合執法支隊時間較短，成立至目前僅5年，因前期執法重點主要放在酒類、肉類商品和成品油監管上，對其它監管內容拓展不深，且部分執法職能與工商、質監、安監有一定重合，因而在宣傳力度與深入人心上，商務綜合執法與食藥監、工商等傳統監管部門明顯不可等同言語。此外由于商務綜合執法從立法環節，機構編制和隊伍建設上，都比較薄弱，執法職能和作用還沒有被社會充分廣泛認識，部分經營戶和群眾對商務領域相關的法律法規政策的內容知只甚少，依法經營和運用法律維護自身權益的意識較為淡薄，也導致了商務綜合執法辨識度不高，認同率不強。

2.3 商務綜合執法監管力量不強，執法硬件和軟件設施有待加強

一是隊伍穩定性差。市商務綜合執法支隊人員編制雖然有15名，但目前僅到位9名。由于支隊屬于事業編，工資、福利、住房、車補等待遇較差，因而其他人或軍轉干部不愿進來，支隊原有的人則通過公考等方式調走（目前支隊已有5名同志離職，其中有4名通過公考考走），導致商務綜合執法力量薄弱，難以對點多面廣的商貿流通市場實行主動、積極、有效的監管。二是綜合業務能力有待提高。隨著經濟社會的發展和科技的進步，商貿流通市場的監管手段也須不斷的改進提高，這務必要求監管工作人員必須具備一定的專業素質和工作能力，但目前在職的執法人員本科大多學的是非法律、經濟類專業，雖然在后期工作中不斷自學并接受過部分行政法律和行政執法實務培訓，但與法律、經濟類科班學生相比，仍然存在一定先天弱勢，存在對執法標準、執法界限把握不準，不敢執法，不會執法，無法充分回應群眾訴求和承擔監管執法任務的問題，導致現實中我們的行政執法能力無法充分滿足我市商務流通領域監管職責的需要。三是執法辦案手段單一。目前崗位上的監管人員，由于工作時間短，工作經驗不足，特別是對特許經營、典當、拍賣、單用途商業預付卡的監管缺乏會計方面的專業技能，導致工作方式簡單，執行檢查的方式和辦案手段單一，不太適應新時代商貿流通市場經濟發展的需要。四是執法硬件和軟件設施建設不足。目前我市商務綜合執法支隊無一輛執法車編，仍然通過租用一輛執法車來解決執法需求，行政處罰尚無統一的《商務行政處罰自由裁量權基準制度》指導，仍然是靠經驗或摸著石頭過河處理工作，該情況大大制約了商務綜合執法的發展，成為執法工作中的一大瓶頸。

3 加快我市商務綜合執法工作的途徑和舉措

3.1 主動作為完善政策法規體系,不斷深挖現行法規內容,拓展法規使用空間

一是要根據市場監管疑難、空白和執法實際所需，主動作為，先行先試，利用“國務院授予三亞較大城市的立法權”，積極推動配合省商務廳、市人大和市政府法制部門的立法調研，結合本地實際,制定出切實可行的商務領域監管實施細則或管理辦法草案。同時在法律法規制（修）訂的真空期，適時建議并推動政府制定出臺規范性文件，確保各項商務工作有法可依、有章可循。二是要當好省商務廳執法總隊參謀，聯合海口、儋州市商務綜合執法支隊，建議并協助省廳及時出臺《商務行政處罰自由裁量權基準制度》，建立從上到下，一以貫之的指導性處罰自由裁量標準，破解全省商務行政處罰標準不統一難題。三是要不斷深入研究現行商務法律法規的內容，不等不靠，繼續深挖和拓展現行商務法律法規適用空間，借執法部門同行之石，攻破商務監管疑難空白領域之玉。

3.2 穩定隊伍，提升執法技能，繼續加強商貿流通市場的監管力度

一是要相對穩定執法人員隊伍。要主動與上級部門多溝通多聯系，爭取將2013市政府已批準將三亞市商務綜合執法支隊參照公務員管理的事情通過人勞廳、省編辦的同意和批復，讓商務執法人員吃上定心丸，穩定工作隊伍；要加強思想教育工作，多從工作、學習、生活方面關心關愛執法人員，引導增強扎根三亞的信心和決心，幫助他們健康成長、科學成才；要嚴格工資、福利等政策，保障合法收入及時，努力穩定工作人員隊伍。二是加大培訓力度，提高執法能力。要結合工作實際，及時制訂并實施執法人員技能培訓計劃。加強以行政處罰和商務專業法律為重點的法律知識培訓，加強執法實務技能培訓，全面提高法律知識水平和實際執法能力，盡快解決商務行政執法人員不會執法、不敢執法的問題。在學習培訓方式上，可鼓勵自學或委托培養，也可通過邀請業務專家前來指導，讓執法人員跟師學藝；也可選派人員到先進地區頂崗鍛煉學習。三是要提升多元化的辦案手法。可通過公開選拔方式，遴選商務綜合執法辦案方面的優秀人才充實到執法隊伍，增強工作的硬實力。可通過有獎征文的方式，采集選用商貿流通市場查辦案件的先進辦法。可通過邀請有關方面的人士，圍繞提升辦案手法召開專題座談會，有效采納合理化建議，科學轉化會議成果。

3.3 不斷建立健全商貿流通市場聯合監管機制、審批跟進機制、執法協調機制

一是要建立健全聯合監管機制。要主動爭取市政府領導，通過商務、工商、公安、環保、安監、質監等有關職能部門的聯合調研，探索建立商貿流通市場聯合監管機制，實行執法聯動，對不同的違法行為根據職能實現一管到底，努力克服孤軍作戰和“一陣風”監管模式。二是要建立健全審批跟進機制。要主動會同工商等部門，探索建立相關職能部門組成的聯席辦公例會制度或者創建網絡化綜合辦公平臺，協商工商在審批后將經營者注冊的相關信息推送給市商務局，實現資源信息共享，著力解決“從前置審批變更為后置審批”改革出現的對新增業主的監管脫節問題。三是要建立健全執法協調機制。以現有法律法規為基礎，在市政府領導下，明確規定商務部門和其它協管部門的職責范圍和工作分工，進一步理順商務與工商、環保、安監、質監等部門存在的職能交叉關系，形成會議紀要并報市政府形成文件。

3.4 加大宣傳力度，提高認識水平，不斷提升創新能力，把握工作主動。

一是要利用各種機會，深入宣傳商務行政執法工作，提高我市廣大商務工作者對商務執法工作重要性和緊迫性的認識，使商務工作者，特別是各級領導干部認識到商務綜合執法是商務部門樹立權威、履行職能、依法管理、維護公正的根本保障，是政府履行市場監管職能的重要職責，是推動三亞商務經濟發展，維護市場公平、公正的重要手段。二是要加強執法實踐，摸索執法經驗。要加強商務綜合行政執法實踐，對于較為嚴重的商務行政違法行為，要敢于立案、敢于調查、敢于處罰，在執法實踐中不斷摸索商務綜合執法的新途徑，不斷提高執法能力和水平。三是要加強學習研究，樹立創新意識。要下大力氣深入調研和刻苦學習，積極研究商務監管領域存在的各種問題。無論是現場執法，還是在案卷辦理過程中，都要勇于突破舊思維方式、老做法，不斷推進理論創新，制度創新和工作方式方法創新，努力探索新時代、新形勢下商貿流通市場管理工作的新特點，新方法，新手段。

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[3]張繼春.關于淮南市商務綜合行政執法情況的調研報告.安徽大學[J],2013.

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