有效促進權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)力監(jiān)督

呂品

黨的十九大提出把黨的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)各個方面，要求加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。從十八大到十九大，我們已經(jīng)制定修改了九十余部中央黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)生活的主要領(lǐng)域基本實現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依，為增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，推進經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的制度保障。黨務(wù)公開，是共產(chǎn)黨建立黨的組織以及推進黨的發(fā)展的基本要求和一貫主張。黨的十九大報告指出，擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道。中共中央政治局11月30日召開會議，審議通過《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，這是是中央首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對黨務(wù)公開作出規(guī)定。《黨務(wù)公開條例》的制定出臺，為做好黨務(wù)公開工作提供了基本遵循，有利于推進黨務(wù)公開工作制度化、規(guī)范化、程序化。

黨務(wù)公開制度發(fā)展的必然成果

黨務(wù)公開是共產(chǎn)黨建立黨的組織以及推進黨的發(fā)展的基本要求和一貫主張，是發(fā)揚黨內(nèi)民主、發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，強化黨內(nèi)監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行，全面提高黨的長期執(zhí)政能力、推進全面從嚴(yán)治黨，充分調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性的必然要求。

馬克思、恩格斯雖然沒有明確提出黨務(wù)公開的概念，但一直強調(diào)黨的公開性。在《共產(chǎn)黨宣言》中就明確，“共產(chǎn)黨人不屑于隱瞞自己的觀點和意圖。他們公開宣布：他們的目的只有用暴力推翻全部現(xiàn)存的社會制度才能達到。”中國共產(chǎn)黨在改革開放新時期，進一步提出了實行黨務(wù)公開的理念和要求。我們黨在重要文獻中第一次提出“黨務(wù)公開”的概念，是黨的十六屆四中全會，并從此開始較大范圍推行。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“要認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。”此后，黨務(wù)公開首先在地方和基層開始推行。2007年1月，《中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會第七次全體會議公報》進一步強調(diào)指出，必須“充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，積極推進黨務(wù)公開”，將“逐步推進黨務(wù)公開”調(diào)整為“積極推進黨務(wù)公開”，標(biāo)志著對這項工作的提速。2007年，十七大報告中明確寫入了“黨務(wù)公開”，強調(diào)“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”。同時十七大修訂的黨章作出規(guī)定，“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。”2009年7月，中央黨務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組在北京成立，加強對黨務(wù)公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。同年9月黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強調(diào)，“推進黨務(wù)公開，健全黨內(nèi)情況通報制度，及時公布黨內(nèi)信息，暢通黨內(nèi)信息上下互通渠道”。2010年8月20日中共中央政治局審議并通過《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》，對于“黨的基層組織實行黨務(wù)公開”的內(nèi)容、程序和方式提出了要求。2012年，十八大報告中明確，“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度”。十九大報告中指出，“擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”。

從會議的強調(diào)，到文件的規(guī)定，到黨章的明確，到專門相關(guān)文件的出臺，黨務(wù)公開制度不斷發(fā)展健全，為出臺一部《黨務(wù)公開條例》奠定了堅實的基礎(chǔ)。

進一步規(guī)范黨務(wù)公開的必然要求

中央對黨務(wù)公開的認(rèn)識不斷深化，為黨務(wù)公開實踐探索提供了理論上的指導(dǎo)。中央在會議和文件中強調(diào)積極推進黨務(wù)公開的意義，顯示出推進黨務(wù)公開的重要性和緊迫性，明確將推進黨務(wù)公開與推進黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督，落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，為推進黨務(wù)公開提供了法理依據(jù)。另一方面，中央不斷加強對制度的推行頂層設(shè)計，形成了中央率先垂范和地方積極探索的上下聯(lián)動，推進黨務(wù)公開的制度的不斷發(fā)展。中央注重率先垂范，例如黨委新聞發(fā)言人制度的推行，中央層級首先建立，形成了公開透明的信息發(fā)布機制，然后由中央—省—市—縣延伸拓展。基層黨務(wù)公開不斷深化，切實貫徹中央出臺《基層組織實行黨務(wù)公開的意見》強調(diào)的，以基層黨務(wù)公開作為黨務(wù)公開的突破口的理念。各級黨組織按照中央的要求和部署，循序漸進、穩(wěn)步實施，明確公開事項、擴大公開范圍、創(chuàng)新公開形式、規(guī)范黨務(wù)公開程序，形成了一系列新鮮經(jīng)驗，有待于中央總結(jié)提升，有待于中央出臺黨內(nèi)法規(guī)加以固化。

黨務(wù)公開制度已經(jīng)建立，但是現(xiàn)在各地各部門開展黨務(wù)公開工作形式不同、內(nèi)容不同、程序不同，導(dǎo)致各地黨務(wù)公開存在效果與水平差異。有的領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識上認(rèn)識不到位，仍然認(rèn)為黨務(wù)公開不必要、或者沒有把黨務(wù)公開與與政務(wù)公開、財務(wù)公開很好地區(qū)分開來。有的黨務(wù)公開內(nèi)容存在隨意性，僅例行公事公開必須公開的內(nèi)容或成績，對及部門權(quán)力或問題實質(zhì)的問題則刻意回避。有的公開形式單一，有的公開時間不及時、公開程序不完整等等，這些操作上存在形式主義或者不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)都導(dǎo)致黨務(wù)公開不統(tǒng)一和不徹底的問題。出現(xiàn)這些問題的根本原因還是在于黨務(wù)公開制度化水平較低，沒有以完備的黨內(nèi)法規(guī)保障黨務(wù)公開的規(guī)范化開展。中央已經(jīng)認(rèn)識到這一問題，所以《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確要求研究制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，提升黨務(wù)公開質(zhì)量，增強黨內(nèi)生活透明度，使黨務(wù)公開始終保持在常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的軌道上運行。這次《黨務(wù)公開條例》的制定，就是總結(jié)實踐經(jīng)驗、以問題為導(dǎo)向，落實規(guī)劃綱要的要求，貫徹十九大精神的重要舉措。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在需要

制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。一個成熟完善的黨規(guī)體系，不僅要保證縱向上的上下統(tǒng)一、層次清晰，從橫向上也強調(diào)必須是協(xié)調(diào)有序，確保必備規(guī)范一應(yīng)俱全、相關(guān)規(guī)范相互匹配、相鄰規(guī)范環(huán)環(huán)緊扣，這樣才能避免出現(xiàn)制度短板和制度短路問題。

《黨務(wù)公開條例》是基本的主干黨內(nèi)法規(guī)，屬于對于黨的某一重要方面重要工作作出的全面規(guī)定，是健全黨內(nèi)法規(guī)體系的必不可少的重要一環(huán)。從條例的定位看，它是聯(lián)系黨的建設(shè)總體目標(biāo)、布局和具體工作的基本橋梁和紐帶。從縱向上看，在黨內(nèi)法規(guī)鏈條上，黨章和準(zhǔn)則具有宏觀性，而規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是更為具體化、程序化、局部性的黨內(nèi)法規(guī)，條例居于中間層次，是從宏觀到具體的關(guān)鍵點，具有承上啟下的作用。《黨務(wù)公開條例》出臺，是黨章和準(zhǔn)則的規(guī)定具體化，為打造以黨章為核心的黨規(guī)體系，實現(xiàn)把黨務(wù)公開的原則要求深入貫徹到黨的建設(shè)縱向各個層次和環(huán)節(jié)起到了重大作用。

從橫向上看，《黨務(wù)公開條例》精確嵌入已有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，實現(xiàn)了同級法規(guī)間和新舊法規(guī)間的有機銜接。十八大以來，中央出臺或修訂了大量黨內(nèi)法規(guī)從黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等不同方面使得政黨權(quán)力運行更為制度化、規(guī)范化、民主化，使各級黨組織的工作、活動和廣大黨員的行為更加規(guī)范、有序，從而也從不同側(cè)面為推行黨務(wù)公開提供了可靠保障。權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督要求對黨內(nèi)事務(wù)知情，黨務(wù)公開直接促進權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)力監(jiān)督，權(quán)利又是制約規(guī)范權(quán)力的有效途徑，《黨務(wù)公開條例》的出臺將實現(xiàn)不同屬性、不同內(nèi)容黨規(guī)之間的有機銜接與互動，形成黨規(guī)效力的相互促進、共同提高。endprint