行政法視角下的網約車制度

文/寧善威，安慶師范大學法學院

1 網約車發展、監管現狀

當前，網約車、順風車、拼車等出行方式已成為出租車服務行業的有效補充，甚至成為部分人士出行方式的主要選擇。在網約車迅速盛行并便利了大眾的同時，負面新聞也屢見不鮮。不論是網約車司機的違法違規還是乘客的不誠無信，都屢見報端。究其原因，根源在于網約車的進入審批形式化、缺乏更有效更完善的監督機制。

經過兩年多時間的反復討論和修改，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》最終出臺。隨著該規定于2016年11月1日正式實施，各省市的相關實施細則也已陸續出爐。但就網約車規制而言，《暫行辦法》并未對司機戶籍和車輛的軸距、車型等標準作出要求。地方網約車細則卻另外增加戶籍、車型甚至本市牌照的要求，其標準遠遠超出了《暫行辦法》的要求。這不僅是對《行政許可法》關于“不得增設行政許可”的違反，更與國務院減少行政審批和行政許可的要求相違背。同時也會導致絕大部分車輛和人員被排除在網約車運營行業之外，不利于增加運力、滿足社會公眾多樣化出行需求。因此，筆者將從行政法視角，對相關網約車管理制度予以進一步探討，以期對今后的制度修改和完善提供一定的借鑒。

2 網約車的行政法規制

2.1 行政許可制度下的網約車準入

傳統巡游出租車實行特許經營已經備受爭議，如今《暫行辦法》再以相同的許可模式規制網約車，無疑是監管理念滯后的表現。客觀來看，網約車經營權不應屬于“有限的公共資源”，政府應恪守一般監管角色而非人為設置高難度的市場準入，為權力尋租留下空間。當然，筆者也認為政府完全解除對網約車的管制并不現實也不應當，但應該針對網約車的業態特性實行“一般許可”，因為相對于特別許可而言，一般許可管制程度更低，更加適宜網約車經營權資源合理分配。具體而言，是由特許經營制轉變為備案登記制：一方面將人、車、平臺的準入轉變為單純的行政程序事項，遵循低門檻的準入規則，另一方面必須對網約車經營安全和服務品質設定最低標準，加大對網約車經營者的規制力度。此外，政府部門可強制要求網約車平臺對車輛和司機的必要信息進行審核、備案并予以公示，降低網約車違法違規發生概率。

2.2 行政指導下政企混合式的網約車監管

《行政許可法》第十三條規定了可以不設置行政許可的四種情形，“市場競爭機制能有效調節的”即為其中之一。對網約車監管而言，實行“政+企”式的混合監管模式既能使政府角色回歸到間接管制的正確定位，也有利于培育社會組織自我管理的能力。“政+企”監管模式是指“政府管平臺，平臺管車輛”，政府制定有關監管操作、效果評估的規則，網約車平臺公司則具體踐行相應的監管規則并承擔法定責任。在現實操作層面，網約車安全、駕駛員資質、車輛違章、保險問題等都可由平臺公司通過技術創新和商業探索等手段加以解決。譬如，在運輸服務的安全方面，網約車平臺可借助定位系統對車輛和司機實現24小時全程監管，并且與保險公司合作探索針對消費者人身安全的保險產品。在“政+企”監管模式下，平臺公司對車輛和人員采取直接監管，政府將僅制定基本的準入標準、在網約車平臺的日常營運過程中監督檢查，最終實現最大可能的市場競爭，保留最小必要的行政規制。

2.3 行政救濟制度中網約車消費者的權益保護

在消費者安全保障方面，應當以維持車輛本身的持續的安全性和駕駛人員安全意識、嚴格地遵守交通安全規則及職業道德準則為重點。特別是當取消出租車數量控制后，各種類型的私家車會大量進入出租車服務市場，為保障安全，應當將這些車輛納入出租車定期安全檢測制度的適用范圍。

在消費者隱私和個人信息保護方面，首先，應加強對網約平臺經營者和駕駛人員對消費者個人信息收集、存儲、傳播和利用的監管，確保消費者個人信息不被非法獲取、擴散和濫用。其次，應加強對經營者和駕駛人員行為約束，防止經營者和駕駛人員利用提供出租車服務，侵害消費者個人隱私或非法獲取、存儲、傳播和利用個人隱私信息。

在消費者救濟方面，一方面應當健全各種消費者救濟渠道，另一方面應著力提高消費者救濟效率。鑒于消費者事后救濟存在“高成本低收益”的缺陷，應當轉換思路，依靠自我監管性的即時救濟、保險機制的事后救濟和基于保險約束機制的事前預防提高總體救濟效率。

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