科技創新券政策評估指標體系構建

張玉強，胡思琪

(廣東海洋大學管理學院，廣東 湛江 524088)

科技創新券政策評估指標體系構建

張玉強，胡思琪

(廣東海洋大學管理學院，廣東 湛江 524088)

科技創新券作為一種新型的政府科技資金投入政策，已經在中國很多地區付諸實施，這也急需對其開展全面的政策評估。文章以政策評估模式、科技創新政策評估的理論與實踐、科技創新券構成要素為分析依據，從政策方案、政策實施、政策效果3個維度及政策內容科學性、政策投入、政策執行、目標達成度及滿意度5個方面構建了科技創新券政策評估指標體系，并通過試點驗證了指標體系，完成了關鍵指標的賦權。這對開展科技券政策評估，全面把握其實施狀況，進而優化政策方案，提升政策實施效果具有重要的價值。

科技創新券；指標體系；政策評估

2004年，荷蘭最早開始實施科技創新券。隨后，愛爾蘭、英國、新加坡等國家和地區也開始推行科技創新券。作為一種政策創新，科技創新券很快在全球超過 20 多個國家和地區實施。2012年，中國江蘇省宿遷開始實施創新券政策，成為國內最早應用創新券的地區。隨后，科技創新券在中國很多地方推行開來。目前，江蘇、浙江、黑龍江、河南、北京、上海、廣東、山東、貴州、遼寧、安徽等地區都出臺了相關政策，實施科技創新券。在越來越多地區推行科技創新券政策的現實背景下，無論是對于先行地區，還是后來跟上的地區，都急需了解該政策實施中的效果怎樣，有哪些問題需要注意和解決，未來又該如何改進等問題。這些問題的準確回答，需要對科技創新券實施情況進行有效評估。由此，構建一套科學的科技創新券政策評估體系變得尤為重要和迫切。

1 科技創新券政策評估指標體系構建的依據

科技創新券政策評估指標體系構建主要從科技創新券本身屬性出發，重點考慮三個方面：一是科技創新券評估從行為歸屬上是政策評估，政策評估基本理論和模式對指標體系構建具有基礎性指導作用；二是從政策歸類看，科技創新券是科技創新政策的一種。因此，需要參考科技創新政策的評估理論和實踐；三是評估對象是科技創新券，必須對科技創新券的構成進行全面分析。

1.1 政策評估的模式

隨著國家對政策評估不斷重視，政策評估在不斷發展的過程中，評估理論的研究取得了豐富的成果?；谠u估標準選擇的效果、經濟和職業評估理論[1]、偽評估、正式評估和決策理論評估模型[2]，由項目驗證和情景分析，及社會論證和社會選擇構成的雙層政策評估分析框架[3]被廣泛應用于各國政策評估的實踐。政策評估實踐推動評估理論不斷完善發展，同時，評估理論也指導評估實踐更好地開展。德國學者韋唐(Evert Vedung)[1]通過對西方政策評估理論實踐的總結，1997年在《公共項目與政策評估》中提出政策評估模式的系統分析框架，被視為是政策評估中較嚴謹和科學的一種分析框架。韋唐按評估準則的不同把評估模式分為效果模式、經濟模式、職業化模式三大類，效果模式細分為6種。其中，目標達成模式是將目標作為評估的準則，分為目標達成評價和影響評價兩部分。綜合評估模式則采用系統論的視角對政策的投入、轉換和產出階段進行評估，涉及政策的設計、執行和結果的整個過程。使用綜合評估模式時，一方面要對意圖和觀察進行描述，另一方面，在設定標準的基礎上比較并判斷意圖、觀察和標準間的異同。利益相關者模式是對政策在設計、執行過程中涉及的所有對象進行評估。應用利益相關者模式進行評估時，其一，明確該政策的目標群體、直接受益者、資源提供者、直接管理者以及在政策環境中可能受到政策結果影響的群體；其二，確定利益相關者的樣本；其三，采用社會調查法收集利益相關者的意見；其四，分析調查的結果并得出評估結論。由于科技創新政策全過程管理涉及多方利益相關者[4]，而且科技創新效果存在一定滯后性和潛在性，因此，科技創新政策的評估越來越注重采用多主體、多角度和全過程的綜合評估模式，并運用定性與定量相結合的方法。這些理論成果及實踐應用為科技創新券指標體系構建提供了重要指導。

每一種模式都有自身的側重點、優點和缺點，本文結合科技創新券政策的內容與特點，基于政策評估理論及韋唐效果模式下的目標達成模式、綜合評估模式和利益相關者模式的分析框架，提出科技創新券指標體系的評估框架。該框架按照“政策制定—政策執行—政策效果”全過程的分析思路，覆蓋投入階段—轉換階段—產出階段各個政策階段，涉及政府部門、申請科技創新券的企業以及科技創新服務機構等政策主體，形成科技創新券政策多主體、多角度、全過程的指標體系框架。

1.2 科技創新政策評估的理論框架與實踐

在理論方法研究上，不同的學者對科技創新政策評估的框架有不同的觀點。大致從政策過程、政策主體、政策內容、政策時間、經濟、社會和地域等角度進行評估。趙莉曉[5]基于政策過程評估標準和政策評估時間節點從政策制定、執行、效果全過程及事前、事中、事后評估3個時間節點出發建立科技創新政策的評估框架。肖士恩[6]根據社會、過程和地域性角度選擇創新型社會、政策地域性、政策協調性和政策效果四個標準構建指標體系對地方科技創新政策評估的理論進行研究?，F有研究成果提到了政策知曉度、認同度、滿意度等圍繞政策主體建立的指標，對投入、產出、績效、效率等經濟標準的指標以及效果、效益等社會標準的指標給予了高度的關注。在政策評估理論指導下，部分學者進行了實證研究，采用文獻分析法、數理分析法、理論分析法及專家咨詢法構建科技創新政策理論模型，通過問卷調查等社會調研方法實證理論模型有效性。代表性的有張煒等[7]從創新政策強度、政策協同度、政策完善度三個維度構建指標體系對江蘇省、浙江省、上海市區域創新政策進行實證應用評估。曲婉[8]等在借鑒OECD 監管政策評估方法、歐盟政策影響評估框架、美國健康政策評估框架的基礎上，構建包含政策作用對象、創新創業活動、政策評估內容、政策評估對象的創新政策理論評估框架，并以高新技術企業稅收優惠政策為例驗證評估框架的可行性。在實踐層面，由于中國科技券政策的實施處于起步階段，還尚未見到政府關于科技券政策公開的評估報告。只有小部分地區率先進行了科技創新政策的評估實踐，如北京的《首都科技創新發展報告》基于首都科技創新發展理論體系，堅持客觀科學的構建原則及指標總體框架不變部分微調的思路，從創新資源、創新環境、創新服務、創新績效四個方面，縱向和橫向兩個維度建立三層指標體系，并對每一層指標設置權重；而天津的《天津市科技創新政策實施報告》 引入了更科學、更客觀的政策實施效果量化評估方法。

科技創新政策的理論框架及實踐評估對科技創新券政策指標的設計具有啟發意義，基于上述的理論框架及實踐，緊扣科技創新券的目標，深入分析科技創新券政策的實施過程及政策效果的形成機理，在指標體系設計過程中遵循客觀性、科學性、邏輯性、系統性、可測量性的原則。

1.3 科技創新券的構成要素

科技創新券構成要素，可以從兩個層面考慮，一是主體層面，該政策主要涉及三個主體，即政府相關部門、申請科技創新券的企業、提供科技服務的機構。因此，科技創新券評估指標，應主要圍繞著這三個主體來設計；二是過程層面，科技創新券要實現一個政策周期，必然包括政策設計、政策執行和政策效果。因此，開展評估也主要圍繞政策內容、政策過程和政策效果這三個階段來進行。具體來說，首先，政策內容評估，包括資源、投入、實施要求等關鍵要素，涉及科技創新券政策文件及試行規定，分析科技創新券政策實施規定及管理辦法的制定是否科學合理，資源的配置是否合理，是否滿足企業及科技創新服務機構的需求。其次，政策過程評估，包括主體、態度等關鍵要素，關注政策執行過程中是否按計劃執行、執行是否有效及主體對政策實施的接受程度，分析政策實施過程能否促進目標的實現。最后，政策效果評估，包括意愿、行為、產出等關鍵要素，關注政策實施的結果是否實現了預期的目標以及主體對結果的滿意程度，分析政策實施對企業及科技創新服務機構意愿、行為、產出的影響。

2 科技創新券政策評估指標體系的指標構成分析

基于上述研究分析，以政策評估的理論模式、科技創新券政策評估的理論框架及實踐、科技創新券的構成要素為分析依據，提出科技創新券政策評估指標體系構建的整體思路，然后將指標體系設計成專家咨詢評估表，通過郵件和訪談相結合的方式，邀請了在科技創新券研究方面比較有影響力的7位專家，對指標的合理性進行檢查評估，進而對所構建的指標體系進行初步篩選，刪減測度不精確的指標，合并關聯性極強的指標，并依據邏輯關系調整指標間的順序。最終形成的評估指標體系，共有5個一級指標，12個二級指標以及39個觀測點，具體如表1所示。

一級指標反映的是政策從方案、實施到效果全過程的邏輯關系。政策內容科學性、政策投入、政策執行、目標達成度及滿意度構成的指標是一條環環相扣的政策鏈。政策內容的科學性決定政策投入的合理性，政策投入的合理性會影響政策執行的有效性，政策執行一段時間后，政策執行過程是否有效會影響政策對象的政策接受程度與評價程度。若政策的接受度高，政策的回應度和滿意度也會高，對科技創新的意愿、行為及產出會有影響，從而促進或阻礙目標的達成。因此，每一級指標之間是相輔相成的關系，彼此之間具有嚴密的邏輯關系?？萍紕撔氯咧笜梭w系構建的邏輯模型見圖1。

表1 科技創新券政策評估指標體系

圖1 科技創新券政策指標體系構建的邏輯模型

2.1 政策內容科學性

政策內容的科學性是針對政策的方案而設計的指標。基于綜合評估模式，政策的評估范圍不應局限在執行與結果上，還應包括政策的計劃與決策。針對政策在計劃與決策階段的活動內容，設計政策實施規定與政策管理辦法兩個二級指標。通過對不同地區與不同年限科技創新券實施辦法橫向與縱向地解讀及分析，從科技創新券的時間、空間、金額、流程及材料要求等方面設計5個觀測點對政策實施規定進行觀測。并通過對考核方式和監督方式的描述來觀測政策管理辦法的科學性。一方面，觀測企業及科技創新服務機構的考核及評價辦法是否合理，另一方面，觀測資金使用及日常管理監督條例是否全面到位。

2.2 政策投入

政策投入是考察政策資源充足程度而設的指標，是為了獲得政策產出與政策影響而使用的資源，包括時間、資金、人力、設備等，是投入階段的指標。科技創新券政策的投入主要包括行政管理的投入與資金的投入。行政管理投入是為了保障政策實施的管理性投入，從人員經費、宣傳費用和日常監督管理費用三個觀測點進行觀測。科技創新券政策行政管理投入體現的是行政成本，在科技創新類的政策中，行政成本需要控制在較低的水平。資金的投入分為財政資金的投入與其他資金的投入，實地調查中，可采用表2中科技創新券政策投入指標與代碼分類。

2.3 政策執行

政策開始執行后，不一定會按照預先設定的程序按部就班地進行，因此，需要對政策的執行過程進行監測。政策執行力是針對政策過程而設計的指標，是對政策執行情況進行監測、判斷政策有效性的重要指標。政策執行的知曉度、有效度與認同感是相輔相成，相互影響的，是政策執行過程中的三輪。政策執行的宣傳度是知曉度的前提條件，政策宣傳力度的強弱對政策知曉度的高低起到促進或阻礙作用，同樣，政策知曉度的高低對政策的執行有效性也會起到促進或阻礙作用。政策的認同感也會隨著政策執行的有效性而發生變化。

表2 科技創新券政策投入指標與代碼分類

首先，政策知曉度觀測的是政策宣傳后，人們對政策的認知程度，是針對政策導向認識過程設計的指標。通過政策的相關文件讓人們明白這一政策是做什么的，如科技創新券政策，是為扶持企業創新而制定的政策。企業及科技創新服務機構對政策的相關文件、實施細則、操作流程及注意事項清晰是否了解，對創新券的基本內容、申請、使用、兌現的標準及程序是否清楚。其次，基于綜合評估模式框架，政策執行有效性屬于政策轉換階段的指標。政策執行有效性是對科技創新券政策能否按計劃執行、實際執行情況以及政策項目交付情況的描述。以科技創新券政策的實施細則作為比較的標準，對科技創新券的實施過程中申請者是否符合條件、審批者是否嚴格按照程序進行、材料提交是否完善、問題解決程度、能否符合兌現要求進行觀察、判斷及評估。通過設計政策有效性中政策規定的實現度、政策執行的有效性及公正性3個觀測點，可以評估政策執行過程中的行為是否屬于規范行為，是否根據特定的標準和程序進行。最后，政策執行的認同感是針對政策利益相關群體而設計的指標。以利益相關者模式作為理論基礎，對政策執行認同感這一指標進行解析。一方面，明確科技創新券政策的利益相關者群體。科技創新券政策的目標群體是企業、創新創業團隊、科技創新服務機構；直接受益者是實現兌現的企業、創新創業團隊和科技創新服務機構；另一方面，描述不同利益相關者的價值觀及真正需要。通過管理者政策執行的積極性、企業的參與性及科技服務機構支持性3個觀測點來觀測其價值觀及需要。

2.4 目標達成度

目標達成度是針對政策目標與政策效果而設計的指標，是產出階段的指標。判斷一項政策是否有價值，一個很重要的標準是看其是否實現了既定目標，使政策問題得到解決，因此，設計目標達成度這一指標評價科技創新券政策目標實現程度。

運用系統分析中的目標——手段分析法，對目標達成度這一級指標進行細化，使一級指標、二級指標與觀測點之間形成層次分明、互相聯系又逐漸具體化的分層系統[9]。二級指標是科技創新券政策的分目標，分目標的集合就是為了保證科技創新券政策總目標的實現。 應用目標達成模式的三步驟對目標達成度這一指標進行解析。第一，明確科技創新券政策的目標，設置權重并轉化為可測量的客體?？萍紕撔氯叩目偰繕耸秦瀼芈鋵嵖萍紕撔买寗影l展戰略及營造“大眾創業、萬眾創新”的氛圍。同時，科技創新券政策是企業導向型政策，通過增強企業科技創新意愿并影響其行為及產出能促進“大眾創業、萬眾創新”的發展。因而，將總目標分解成科技創新意愿、科技創新行為、科技創新產出三個二級目標，這三個二級目標是衡量總目標的二級指標，也是實現總目標的一級手段。再把六個二級目標轉化成可測量的客體，通過設計十一個觀測點對三個二級指標進行測量，如圖2所示。第二，測定多大程度實現目標。第三，科技創新政策實施的環境、條件在多大程度有利于或阻礙目標的實現。

使用前后對比法，設計問卷收集數據并分析科技創新券的推行能否促進企業及科研機構科技創新意愿的提高，能否影響其科技創新的行為，能否促進政策的產出。政策產出是產出階段的指標，是政策的目標群體或受益者所獲取的各類資源及服務[2]?？萍紕撔氯叩哪繕巳后w是科技型中小企業和科研機構，受益者是成功兌現的科技型中小企業和科研機構。科技創新券政策的產出從已兌現的企業和科研機構的獲得中描述。設計5個觀測點(見表1)對科技創新產出進行具體評估。

2.5 滿意度

政策滿意度是指科技創新券政策的執行結果是否符合目標群體及利益相關者——企業及科技創新服務機構的偏好或價值觀念?？萍紕撔氯叩哪繕巳后w是企業及科技創新服務機構，因此，從政策制定到政策實施設計6個觀測點對企業滿意度及科技創新服務機構滿意度進行描述。使用用戶調查分析法，設計調查問卷、開放式的面談協議書(如表3所示)，通過實地調研的方法收集關于科技創新券政策滿意度評價的相關信息。政策效果的評估可采用前后對比分析法，將科技創新券政策執行前的有關情況與科技創新券政策執行后發生的變化進行對比，根據訪談及調查數據測量出科技創新券政策的效果。

圖2 科技創新券目標—手段分析圖

評價力估計問題政策項目評價力估計中小企業、科技創新服務機構對政策績效的期望、預期效益是什么?實際效果與這些期望是一致的嗎?如果不一致,最大的障礙是什么?

3 科技創新券政策評估指標體系的試應用與檢驗

3.1 科技創新券政策評估指標體系試應用的對象與方法

本指標體系試應用的對象選擇的是湛江市所實施科技創新券。2016年1月14日，湛江市為鼓勵企業積極共享使用各類科技創新資源，激發企業創新活力，在廣東省科學技術廳廣東省財政廳《關于科技創新券后補助試行方案》框架下，印發了湛江市科學技術局湛江市財政局《關于科技創新券后補助的實施辦法》。并依據該辦法，湛江市組織開展2016年科技創新券申請工作，申請工作于2016年4月開始，并于2016年底完成了科技創新券的兌換。據資料顯示，2016年，湛江科技創新券的預算金額為250萬元，由3部分組成，分別為2015廣東省科技廳專項經費80萬元、2016廣東省科技廳專項經費70萬元及2016湛江市科技局專項經費100萬元。申請科技創新券的企業數量有38個，其中，符合條件并成功申請的企業數量有18個，18家企業的發放金額為300萬元，成功兌現的企業數量有15個，15家企業的兌現金額為249.85萬元。成功申請率為47.37%，成功兌現率為83.34%，符合兌現率為100%，由于發放金額超出預算金額，超出了原定的預算計劃，按申請時間的先后順序，較遲申請的3家企業順延到下一批兌現。

選擇湛江市實施科技創新券，一是湛江市科技創新券實施有規范的政策內容，而且已經實施了一個完整年度，具備評估考核和指標體系試應用的基本條件；二是湛江正在全力實施創新驅動戰略，對科技創新券工作十分重視，也急需對現行科技創新券實施情況，通過評估考核進一步發揮科技創新券的創新推動效應；三是研究者工作和生活在湛江，在資料數據獲取方面，比較便利。

在確定對湛江科技創新券進行指標體系的試應用后，依據指標體系，采用了李克特五分量表法設計問卷，向湛江相關企業、科技創新服務機構及政府部門發放問卷200份，答題者根據實際情況及自身感受給出評分，如表3所示，5分為非常合理，4分為大部分合理，3分為一般，2分為大部分不合理，1分為完全不合理?；厥諉柧砗髮祿M行標準化處理，根據各指標在實際數據中反應的客觀信息來確定指標的權重，以此對指標進行量化賦權。

3.2 科技創新券政策評估指標體系的檢驗與指標賦權

對原始數據進行標準化處理后，采用主成分分析法確定指標的權重，而后，對原指標進行熵值，并采用熵值法計算，具體步驟如下：

(1)提取出特征根大于1的11個主成分，得出累計方差貢獻率及旋轉成分矩陣。根據旋轉后的K個方差貢獻率占累計方差貢獻率的比值算出11個主成分的權重。

(2)根據11個主成分權重及旋轉矩陣定義評價矩陣X=(xij)np

(3)對數據進行歸一化處理，計算指標權重。

根據以上步驟計算出科技創新券政策評估指標體系39個觀測點的權重，12個二級指標的權重由對應觀測點權重的線性相加所得，5個一級指標的權重由對應二級指標權重的線性相加所得，各個指標的權重如表4所示。根據評估過程及輸出結果檢驗了指標體系的有效性，并對指標體系進行了進一步修訂。

通過科技創新券政策評估指標體系的檢驗，一方面說明了指標體系具有一定合理性，經過試點評估證明該指標體系是科學、可行的。另一方面，對指標體系的指標進行了賦權，最終形成對科技創新券的評估結論。由科技創新券政策評估指標權重表可以看出，湛江科技創新券政策內容合理性占科技創新券政策的17.2%，政策投入占5.1%，政策執行占25%，目標達成度占36.4%，滿意度占16.3%。因此，可以得出這樣結論，湛江市實施科技創新券政策過程中注重政策執行以及目標的達成，對政策內容的合理性、政策的滿意度及政策投入的充足性不夠重視，這是未來繼續推行科技創新券政策應該進一步注意和改進的地方。

表4 科技創新券政策評估指標體系權重

總之，科技創新券政策評估指標體系的構建對于檢驗科技創新券實施效果尤為關鍵。然而，一套科學、全面的指標體系，既需要理論工作者充分發揮理論創新的勇氣，又有賴于在實踐中對其進行不斷檢驗和完善。本文在構建科技創新券政策評估指標體系之后，又進行了試點檢驗，只是完成了初步的合理性檢驗和賦權工作。由于試點地區的特定性以及評估資料數據的局限，科技創新券政策評估指標體系的發展完善，還需要眾多理論工作者共同關注和參與研究，并推動其在更大范圍內試行檢驗，以促使該指標體系的不斷優化和完善。

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TheIndicatorSystemofPolicyAssessmentonTechnologyInnovationVoucher

Zhang Yuqiang，Hu Siqi

(Management College of Guangdong Ocean University，Zhanjiang 524088，China)

Technology innovation voucher is a new-type investment policy of government’s science fund，which has been put into effects in many areas of China.That means it badly needs to be all-around evaluated.This paper is framed on policy assessment model，the theory and practice of technology innovation policy assessment.The indicator system is constructed on three perspectives of policy scheme，policy enforcement，policy effects and five aspects including scientific contents，policy investment，policy executive，goal achieved and satisfaction degree.It tests and verifies the indictor system and completing the enpowerment on key indictors.Besides，The assessment has a great value on the policy effects.

Technology innovation vouchers；Indicator system；Policy assessment

F204

A

廣東省科技計劃項目“廣東省科技創新券政策的評估及完善研究”(2016A070705064)，廣東省大學生科技創新培訓項目“科技創新券政策評估體系構建的理論與實證研究——基于湛江的調研”(pdjh2017b0245)。

2017-04-12

張玉強(1978-)，男，黑龍江齊齊哈爾人，廣東海洋大學管理學院副教授，管理學博士；研究方向：公共政策、科技服務。

(責任編輯 劉傳忠)