美國金融監管的再改革

中國銀行紐約分行

隨著2017年特朗普新政府形成，美國進入了監管的新時期，開啟了對尚未完成的改革的再改革。截至目前，這次再改革的標志是國會眾議院提出的《金融選擇法案》，以及特朗普政府制定的核心原則及財政部根據該原則提交的建立創造經濟機會的金融體系。在再改革的內容、程度和方式上，眾議院與財政部兩者既相同又有差異。

眾議院的《金融選擇法案》

法案主要條款。廢除關于對系統重要性機構有序清償的方案。將現有的對倒閉機構的清償由聯邦存款保險公司（FDIC）等監管機構處理的模式，改為按照《美國破產法》由司法系統處理。FDIC不得再為清償程序提供流動性，也不再承擔對清償計劃的審查職能。廢除金融穩定監督委員會（FSOC）指定非銀行金融機構和金融市場設施為系統重要性機構的職能。加大對金融機構欺詐和自我交易的處罰。廢除《多德—弗蘭克法案》有關限制或抑制資本形成的條款，包括廢除關于禁止銀行從事自有賬戶交易，限制向對沖基金、私募基金投資的沃爾克規則。重組金融消費保護局（CFPB），將其移出美聯儲系統，并更名為消費者法律執行局，取消其監督職能，負責執行《美國消費者保護法》。允許合格銀行，即平均杠桿率（一級資本/全部資產比）至少為10%的機構不受資本和流動性要求制約，也不受大部分強化審慎標準，包括清償計劃、壓力測試等制約。改革關于規則制定的程序，要求所有新監管規則的制定都必須充分證明其必要性，并作負面影響和成本/效益分析。

特朗普確定的核心原則

及財政部的具體建議

特朗普確定的核心原則

核心原則。賦權美國公民在市場上作出獨立的財務決策和明智的選擇，為退休儲蓄和積累個人財富。禁止使用納稅人資金救助金融機構。通過更嚴謹的監管影響分析，強調系統性風險和市場失靈，如道德風險和信息不對稱，以促進經濟增長和培育充滿活力的金融市場。使美國公司在國內外市場上對外國公司具有競爭力。增進美國在國際金融監管談判和會議上的利益。促使金融監管有效、高效和有針對性。恢復聯邦金融監管機構的公共問責制，并使聯邦金融監管框架合理化。

將監管與核心原則“對齊”的重要意義。其一，打破經濟低增長周期。美國正在經歷第二次世界大戰以來最緩慢的復蘇。其二，打破經濟低增長的關鍵是更好地滿足消費者與企業的信貸需求。其三，維持市場流動性。銀行資產負債表上流動資產數量和質量的提高，造成了銀行用于支持做市活動的資產減少，導致市場流動性下降。其四，評估監管影響及負擔。《多德—弗蘭克法案》未能找到誘發金融危機的原因，卻增加了新的監管負擔。其五，防止再次使用納稅人的錢救助銀行。

財政部報告的主要建議內容

基本建議內容。嚴格評估管理機構的任務，以及監管分割、重疊和重復狀況，以改善監管效率和效力。調整金融體系，以有助于支持美國經濟。通過減少不必要的規則復雜性來減輕監管負擔。基本建議的核心內容是：提高監管效率，減輕銀行監管負擔，讓金融監管在維持美國金融穩定的同時，更好發揮促進經濟增長的功能。

監管框架和監管參與模式。建議擴大美國金融穩定監督委員會（FSOC）的法定權限，允許該委員會委任一名監管領導者，對各監管機構管轄權之間的重疊、沖突作出處理；改革FSOC，以進一步促進信息共享及監管機構之間的協調。

對于網絡安全，聯邦和州監管機構需建立跨機構的監管協調機制和檢查流程。對董事會施加的集體要求進行審查，重新評估和調整董事會的總體期望，并恢復監管機構、董事會和管理層之間的平衡。聯邦監管機構應遵循透明度和公共問責原則，對新的監管規則從事嚴格的成本/效益分析，并將結果公之于眾，征詢公眾評估的方法。

生前遺囑。將實行生前遺囑銀行的資產閾值提高到500億美元以上，并建議FDIC不再參與生前遺囑議程，并建議將生前遺囑的更新周期改為每兩年一次。

資本和流動性。根據風險和復雜性，將參與壓力風險測試（DFAST）銀行資產的閾值從100億美元提高到500億美元或以上。將DFAST壓力情景從三個減少到兩個，并降低測試頻率。將實施綜合資本資產評估CCAR銀行的資產閾值提高到500億美元以上，并改為每兩年一次；不再以質量因素作為否決資本計劃的唯一依據。將《多德—弗蘭克法案》實施增強審慎監管標準（EPS）銀行的資產閾值提高到500億美元以上。美國的流動資金覆蓋率（LCR）僅用于全球系統重要性機構，延遲采用凈穩定融資比率（NSFR）。

社區金融機構。對資產少于100億美元的銀行或金融控股公司，應側重于適當規模的資本要求，以幫助其資本形成，并鼓勵新執照發放。探索對社區銀行在實施《巴塞爾協議III》標準方法時豁免其基于風險的資本要求，并確定是否需要修正《多德—弗蘭克法案》的《柯林斯修正案》。簡化對所有社區金融機構的監管報告要求。

外國銀行機構。建議在對外國銀行機構應用增強的審慎監管（EPS）時，不再根據集團的全球合并資產，而是根據其在美國的風險狀態，采用和美國銀行控股公司同樣的閾值。主張外國金融機構設立中間控股公司（IHC），以利于對其銀行和非銀行機構從事合并審慎監管。鼓勵外國對美國金融市場的投資，增加對美國的信貸。建議將對外國銀行中間控股公司實施資本充足綜合評估的資產閾值提高到500億美元以上，與實施增強審慎標準的閾值對齊。

沃爾克規則。具體建議：對資產為100億美元或更少的銀行，豁免沃爾克規則。對資產超過100億美元，但不受市場風險資本規則約束的銀行，豁免沃爾克規則中有關自有交易的限制。資本充足的銀行減輕了自有交易風險，可自由選擇退出沃爾克規則，但仍受制于對交易者制定的法規及持續監督考察。簡化關于自有交易的定義，評估是否從自有交易定義中消除對交易目的的考核，讓銀行更容易地對沖風險和從事做市活動。

消費者金融保護局（CFPB）。消費者金融保護局的結構和過度寬泛的監管權力導致了濫用監管的過激行為，其規則的制定和執法方法也阻礙了消費者使用信用和銀行創新。因此建議對消費者金融保護局進行結構性和程序性變更，包括允許總統撤換消費者金融保護局主管；或將消費者金融保護局重組為獨立的多成員委員會或董事會。通過國會年度撥款程序為消費者金融保護局提供資金，并由行政管理和預算局（OMB）派發。廢除消費者金融保護局的監督權限，將其對銀行的監管權轉交審慎監管機構，將其對非銀行的監管權返回各州監管機構。更明確地界定消費者金融保護局對“不公平、欺騙或濫用行為和慣例”標準的解釋，并且只有在被監管者得到合理通知的情況下，才可實施財務制裁。

《金融選擇法案》和財政部

建議的比較

主要內容比較。二者相同的核心主張和建議：一是都主張維持足夠充足的資本水平。二是都支持大幅削減消費者金融保護局的監管權限，并且都主張通過加強國會權力，來強化對CFPB的監督。三是都主張簡化對社區銀行的監管。四是都要求監管者對以后新的監管建議做成本/收益分析。

二者不同的核心主張和建議：主張對沃爾克規則作重大修改而非完全廢除。未觸及《多德—弗蘭克法案》中關于有序清償的程序，擬于以后單獨對總統報告。未提出限制金融穩定監督委員會指定非銀行金融機構及金融市場設施為系統重要性金融機構的權力，相反主張擴大其作為監管領導者的權力。保留而非撤銷金融研究辦公室（OFR），但將之置于財政部管轄之下。

可行性比較。《金融選擇法案》被參議院通過的可能性較小，其結果可能形成修正法案，由參議院通過，成為法律。而財政部建議的改革方案實施的可行性和可能性更大。根據是：

其一，它并非徹底推翻金融危機以來的監管改革，也不主張廢除或替代《多德—弗蘭克法案》，而主要是在現有法規監管基礎上對其調整糾偏。建議內容因此也更溫和，更多是改良和微調色彩，相應地其可能遭到的立法和行政阻力會更小。

其二，建議的80%是對監管政策、規則和指導制定，以及執法中機構間協調方面的改革，不需經由國會立法程序改變法律，可經由聯邦政府行政渠道，由各監管機構實施。特朗普已逐步對各監管機構進行人事布局，包括任命美國通貨監理局（OCC）和美國證券交易委員會（SEC）等機構主管，正是為貫徹其改革方案做準備。美國的主要監管機構也已明確表示支持建議的某些內容。