民行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀與舉措

王洋+王燁

隨著司法改革的不斷深入開展，隨著時(shí)代發(fā)展相關(guān)法律也不斷進(jìn)行了修改、完善，民事行政檢察監(jiān)督工作隨之發(fā)生新的變化。現(xiàn)筆者以上海市為例，分析現(xiàn)行民事行政檢察監(jiān)督工作來(lái)源狀況，提出一些建議以更好推進(jìn)民事行政檢察監(jiān)督工作。

案件受理現(xiàn)狀

1.民事裁判類監(jiān)督案件總量減少，且分布不均

現(xiàn)行法律要求當(dāng)事人須先向法院申請(qǐng)?jiān)賹彶拍芟驒z察院申請(qǐng)抗訴，限制了檢察院的民事裁判類案件來(lái)源、有效監(jiān)督案件數(shù)量下降。經(jīng)統(tǒng)計(jì)顯示，2011年至2015年，上海市共受理民事監(jiān)督類案件從2000多件，下降至1500多件，其中民事裁判類監(jiān)督案件占比約66%。其中，2013年全市提請(qǐng)抗訴數(shù)僅為2012年全市提請(qǐng)抗訴案件數(shù)量的57%。這給民事行政檢察工作的開展帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

案件大多集中在分院和市院，基層受理民事裁判類監(jiān)督案件數(shù)量下降，進(jìn)一步導(dǎo)致基層人民檢察院提請(qǐng)抗訴案件數(shù)量大幅減少。以上海市檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門案件受理數(shù)量為例，對(duì)市院及分院案件受理數(shù)量進(jìn)行分析顯示，自2013年起，市分院案件受理數(shù)量大幅度上升。同時(shí)，2013年基層院案件受理數(shù)量從2012年的2000多件驟降為800多件，環(huán)比減少約150%。2014年、2015年基層院案件受理數(shù)量仍持續(xù)減少。

不難發(fā)現(xiàn)，以2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的修改為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，2012年至2015年，基層院提請(qǐng)抗訴案件數(shù)量呈現(xiàn)出逐年下滑的趨勢(shì)。

2.基層院執(zhí)行監(jiān)督類案件數(shù)量上升

基層民行檢察監(jiān)督工作的重心已逐漸從民事審判類監(jiān)督案件向民事執(zhí)行類案件移轉(zhuǎn)。2011年至2015年基層院民行部門民事執(zhí)行案件受理數(shù)量呈上升趨勢(shì)。2015年上海市范圍內(nèi)基層院受理的民事執(zhí)行類案件200多件，是2011年的3倍。但基于法院受理的民事執(zhí)行案件整體數(shù)量較大，筆者認(rèn)為，民事執(zhí)行類監(jiān)督工作的局面尚未完全打開。

3.行政訴訟監(jiān)督類案件數(shù)量普遍較少

以上海市為例，2014年受理行政訴訟監(jiān)督類案件共計(jì)300多件，2015年共計(jì)227件，僅占民事行政監(jiān)督部門總的案件受理數(shù)量的18.14%和14.39%。與其他案件相比，行政訴訟監(jiān)督類案件在案件受理中所占的比例較為不協(xié)調(diào)。

4.依職權(quán)監(jiān)督類案件比例小

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)受理案件以當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督為主，依職權(quán)監(jiān)督較少。人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督案件適用范圍較窄，并未明確指出檢察機(jī)關(guān)可依照職權(quán)監(jiān)督未經(jīng)申請(qǐng)損害他人合法權(quán)益的案件。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，以調(diào)解方式結(jié)案的民事案件中，如有侵害案外人合法權(quán)益的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)只能根據(jù)案外人申請(qǐng)，以審判人員違法來(lái)進(jìn)行監(jiān)督向法院提出檢察建議，而不能直接依職權(quán)受理進(jìn)行監(jiān)督。因此，依職權(quán)受理類案件數(shù)量相對(duì)較少。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，切實(shí)解決民行監(jiān)督工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，積極拓展案件來(lái)源，促進(jìn)民行監(jiān)督工作的新發(fā)展。

應(yīng)對(duì)舉措

1.建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件移送機(jī)制

暢通與自偵、刑檢部門之間的案件移送渠道，拓展審判人員違法、公益訴訟和行政違法類案件來(lái)源。與多部門之間建立健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配套協(xié)作機(jī)制，不斷完善信息資源共享、案件線索移送的工作模式，形成工作合力。與反貪、公訴等部門之間建立起相關(guān)案件移送機(jī)制，反貪、公訴可在審查本部門案件時(shí)將有民行監(jiān)督價(jià)值的案件移送給民行部門，以此拓展案件來(lái)源。民行干警可每周至社區(qū)檢察室值班，深入群眾了解群眾需求，促進(jìn)社區(qū)檢察室積極轉(zhuǎn)介民行案件線索。可定期與案件受理部門開展聯(lián)席會(huì)議，力爭(zhēng)控申部門對(duì)于當(dāng)事人未上訴的申請(qǐng)監(jiān)督案件不簡(jiǎn)單的作出不受理決定，而是加強(qiáng)審查力度，對(duì)于有理由未上訴的案件與民行部門溝通后作出受理決定。

增強(qiáng)不同區(qū)院之間及上下級(jí)檢察院之間的案件轉(zhuǎn)接移交工作，在制度層面減少案源流失現(xiàn)象出現(xiàn)，從而加強(qiáng)類案監(jiān)督，促進(jìn)法院改進(jìn)工作。一方面加強(qiáng)案件轉(zhuǎn)接移交工作，可將無(wú)管轄權(quán)案件移轉(zhuǎn)給有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，保障有監(jiān)督價(jià)值的案件不流失，從而保障案件數(shù)量。另一方面，由于針對(duì)法院在案件辦理過(guò)程中具體操作不規(guī)范的問(wèn)題，基層檢察機(jī)關(guān)多采取不制發(fā)檢察建議的處理方式，導(dǎo)致法院此類問(wèn)題得不到重視及糾正，法院很多操作瑕疵得不到改正。檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立起案件交流機(jī)制，將存在同一類問(wèn)題的案件匯總后，針對(duì)這一問(wèn)題出現(xiàn)的原因，向法院制發(fā)檢察建議，督促法院整改相關(guān)工作。

2.加強(qiáng)民行部門與其他單位之間的溝通與聯(lián)系

民行部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)與人大、政協(xié)之間的聯(lián)系。民行部門應(yīng)及時(shí)向人大和政協(xié)匯報(bào)民行監(jiān)督工作，交流相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。建立“專職聯(lián)絡(luò)員”制度，民行部門派專人與人大、政協(xié)、政法委等法律監(jiān)督部門溝通。及時(shí)將民行監(jiān)督案件報(bào)送相關(guān)部門，一方面接受法律監(jiān)督部門對(duì)民行監(jiān)督案件的監(jiān)督，另一方面可以通過(guò)人大、政協(xié)部門的宣傳，進(jìn)一步擴(kuò)大民行監(jiān)督工作在政府機(jī)關(guān)和社會(huì)上的影響力。

建立“案件線索雙向移送、處理結(jié)果雙向反饋”機(jī)制。增強(qiáng)民行部門與政府行政部門之間聯(lián)系，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與政府部門間的協(xié)作配合。首先，近年來(lái)十八屆四中全會(huì)確定了民行部門有權(quán)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)損害公共利益的事件有權(quán)提起民事、行政公益訴訟。這就要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與相關(guān)政府部門的聯(lián)系，一方面要與環(huán)保局、國(guó)土資源局建立案件雙向移送、反饋機(jī)制，將經(jīng)環(huán)保局、國(guó)土資源局等部門處理過(guò)后仍損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，及時(shí)向法院提起公益訴訟。其次，檢察機(jī)關(guān)之間僅針對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于行政執(zhí)法行為接觸較少，業(yè)務(wù)知識(shí)不熟練。因此另一方面，檢察機(jī)關(guān)可安排民行干警至政府部門進(jìn)行掛職鍛煉，熟悉政府相關(guān)部門行使行政權(quán)力的流程和規(guī)章制度，從而對(duì)政府部門行使行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

3.加強(qiáng)民行對(duì)外宣傳工作

加強(qiáng)對(duì)律師宣傳工作。借助司法局、律師協(xié)會(huì)等相關(guān)部門、組織，加強(qiáng)對(duì)律師的宣傳工作，擴(kuò)展民行工作在律師和群眾中的影響力，從而拓展案件來(lái)源。司法局與律師聯(lián)系較為密切，檢察機(jī)關(guān)可加強(qiáng)與司法局聯(lián)系，通過(guò)司法局組織律師與民行干警交流工作、向律師發(fā)放民行宣傳冊(cè)等方式加強(qiáng)與律師的溝通。借助司法局、律師協(xié)會(huì)等相關(guān)平臺(tái)，可以將律師有效的組織起來(lái)，避免出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)邀請(qǐng)律師接受宣傳時(shí)出現(xiàn)出席率低等較為的尷尬情形。

借助媒體擴(kuò)大民事行政監(jiān)督工作在群眾中的影響。根據(jù)民行工作調(diào)查問(wèn)卷顯示，群眾最希望通過(guò)微信、微博等新型網(wǎng)絡(luò)媒體形式了解檢察院的民事行政監(jiān)督工作，其次才是較為傳統(tǒng)的電視節(jié)目和法律宣傳手冊(cè)。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一方面依托傳統(tǒng)宣傳渠道如檢察機(jī)關(guān)報(bào)刊、網(wǎng)站、廣播電視，一方面借助微信公眾平臺(tái)等新型傳播媒體宣傳民事行政監(jiān)督的相關(guān)職能及典型案件。

基層院結(jié)合“基層工作推進(jìn)年”專項(xiàng)活動(dòng)，深入基層社區(qū)、居民區(qū)宣傳民行工作，提高民行工作的知曉度。針對(duì)基層院案源少的問(wèn)題，高檢民行處開展了“基層工作推進(jìn)年”專題活動(dòng)，借助這一活動(dòng)契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)不僅要使民行工作深入基層社區(qū)、居民區(qū)，也可以通過(guò)開展檢察開放日、法律宣傳周等活動(dòng)，讓人民群眾走進(jìn)檢察機(jī)關(guān)民行業(yè)務(wù)工作中來(lái)。

4.轉(zhuǎn)變觀念，提高依職權(quán)受理案件數(shù)量

檢察機(jī)關(guān)受理民事行政監(jiān)督類案件的案件來(lái)源多為當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督，根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（試行）的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益、法院審判執(zhí)行人員有違法行為等相關(guān)案件時(shí)，則應(yīng)當(dāng)依職權(quán)予以監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，根據(jù)法律法規(guī)主動(dòng)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)可監(jiān)督案件，拓展案件來(lái)源，主動(dòng)監(jiān)督法院審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督成效，維護(hù)司法公正。

5.提升對(duì)公益訴訟工作的關(guān)注度

提升對(duì)公益訴訟工作的關(guān)注度，努力拓展公益訴訟相關(guān)工作。檢察院作為代表社會(huì)公正的司法機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)保護(hù)社會(huì)公共利益之重任。在十八屆四中全會(huì)提出完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度、探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極探索提起公益訴訟的可行路徑，將公益訴訟作為今后民行工作的一個(gè)新的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。相關(guān)法律也應(yīng)當(dāng)細(xì)化公益訴訟主體資格，《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟的適格主體。只有最終以法律形式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟才能在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣開來(lái)。另外，非公益訴訟試點(diǎn)省份的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)力度，化被動(dòng)為主動(dòng)，有選擇地組織民行干警至試點(diǎn)省份學(xué)習(xí)先進(jìn)的公益訴訟辦案經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)好的開展公益訴訟做法，總結(jié)出公益訴訟辦案經(jīng)驗(yàn)，慢慢形成辦理公益訴訟案件的體系。endprint