地方政府融資平臺的風險治理

【摘要】自2008年經濟危機后，我國地方政府開始創建融資平臺。融資平臺的建設增強了地方的財政實力，加快了我國基礎建設的步伐，推動了我國經濟、政治、文化等多方面的發展。但是，由于地方政府融資平臺的建立還不夠成熟，平臺的建設存在著不規范、企業的管理制度跟不上時代發展的步伐、融資的渠道也不夠多、資金覆蓋面也比較小等現狀，從而也帶來了一些新的挑戰和風險。如融資平臺的債務增長速度過快、資產收益也不夠理想、融資能力不足以及平臺運營效率不高、平臺治理結構不夠健全等。地方政府融資平臺應該采取合理有效的措施來有效地規避和治理風險，進而促進地方政府融資平臺可持續發展。

【關鍵詞】融資平臺 風險 治理 可持續發展

一、前言

融資平臺在我國市場經濟中發揮著重要作用，其中，地方政府融資平臺是指由地方政府組織，對土地、股權、企業稅費等進行劃撥，并對這些資產進行進一步的組建，也包括對一些達到政府融資要求的國有企業集團的資金進行組建，從而實現政府對外進行融資的目標，并將這些融資投入到基礎設施以及公共事業建設等方面[1]。地方政府融資平臺帶來諸多好處，比如彌補地方政府的財務短缺、促進地方經濟發展，為基礎建設貢獻了不可或缺的力量，同時也能夠拉動內需。但是，融資平臺在發展壯大的同時也帶來了一些風險，在一定程度上阻礙了經濟的發展壯大。

二、地方政府融資平臺中存在的主要風險

地方政府融資平臺中存在的風險可以從政府的債務負擔率、債務逾期率、擔保債務比例等多種債務風險監控指標。存在的主要風險有以下：

第一，地方政府融資平臺定位不夠精確且缺乏一定的約束力[2]。地方政府融

資平臺中潛在的風險實在投資風險無限制、結構不完善、風險無承擔主體的背景下逐漸累積起來的。這些風險的產生與政府過分強調政績、政府占據主導地位等有密切的聯系。投資平臺的定位不準確，只顧著眼前的經濟利益，而忽視經濟發展的客觀規律進行盲目融資，忽視其平臺自身的還款能力、債務的承受力等。政府在融資平臺中占據主導地位，而不考慮市場經濟發展的規律，對政府力量缺乏約束力，從此以往，影響了資產的正常使用。

第二，地方政府融資平臺負債率超過自身的承受力。目前，地方政府融平

臺的融資主要依靠銀行貸款的方式，因為有政府做擔保，銀行也愿意為政府放貸，再加上政府和銀行之間的關系比較密切，這就出現了即使政府融資平臺公司的財務和運營情況不好，銀行也會優先放貸的情況。長此以往，政府融資平臺的債務問題越來越嚴重，負債率也逐漸增高，超過自身的承受力。

第三，地方政府融資平臺貸款擔保不符合銀行的規定。在實際的貸款過程中，政府與市場的界限并不清晰，導致政府經常出現“越界”的現象。政府“越界”行為的出現，使市場經濟發生混亂，導致經濟效率的下降，而政府融資平臺卻在這樣的背景下急劇增加。這種情況下會導致更多的無效投資，進而降低融資平臺的融資質量。目前，地方政府融資平臺項目的貸款擔保模式主要以地方政府承諾和權力抵押為主。地方政府承諾主要是以政府財政部門作為擔保，但這種擔保是不具備合法性的，在擔保法中明確規定國家機關不能作為擔保人進行擔保，地方政府的這種口頭承諾違背了擔保法，因此地方政府融資平臺與銀行之間的協議是不受法律保護的。當出現經濟糾紛問題時，銀行的利益會面臨著損失。地方政府的權力抵押，是指政府將土地的轉讓收益權抵押給銀行進行貸款，然而土地轉讓收益權的抵押也是不符合擔保法所規定的擔保要求的。這樣銀行將面臨著“擔保真空”的風險[3]。

第四，地方政府融資平臺的管理制度跟不上時代發展的步伐，管理制度落后。目前來說，大多數地方政府融資平臺帶有濃厚的行政色彩，只有少數的融資平臺實行現代企業的管理制度。在地方政府融資平臺的管理中，雖然平臺公司按照現代企業制度設立了董事會、管理成等，但是這些僅停留在名義上，并沒有落實到位，董事會等部門形同虛設，并未真正地發揮部門自身的職責。地方政府融資平臺的總經理是由地方政府直接任命的，董事會無法有效地制約和監管管理層，這將導致平臺公司無法形成有效的管理結構。

三、地方政府融資平臺的風險治理策略

風險治理策略主要有以下幾種：

第一，理清地方政府與融資平臺之間的關系。最初地方政府融資平臺的設立是為了政府間接地參與市場活動。為此，要對政府和融資平臺公司的職責做明確的界定。市場要發揮其在資源配置中的主導作用，政府要起到監管的作用，控制政府的參與的廣度和深度，逐步推進政府和資產分開、政府和企業分開等。政府應及時地將其責任和義務從融資平臺中分離，為投資平臺營造良好的發展氛圍，給融資平臺國有資本運營權及利益分配權[4]。此外，地方政府融資平臺也要服務與國家的經濟建設需要，為經濟建設貢獻力量。

第二，創新融資的模式，拓寬融資渠道[5]。對于地方融資平臺來說，最大的風險就是資金不足，為此增加資金來源的方式就顯得尤為重要。要打破以銀行貸款的單一渠道，要根據融資的實際情況，可以考慮利用民間資金，推進地方的經濟發展。目前，PPP項目資本化得以實現，基于此，政府也可以借鑒這種融資模式，打破傳統融資模式，從而降低融資平臺資金不足的風險。

第三，建立科學的融資平臺監控體系。針對不同的項目類型以及資金來源，應該采取具有針對性的監控措施。對非經營項目來說，還款措施落實后，要及時地跟進，并嚴格按照政府的要求進行審計。而對準經營的項目來說，在得到政府的財政補貼以及政府的各種優惠政策之后，要對所投資的項目進行成本預算，從而減少投資風險。對經營類項目，要及時地監控項目的實施進度和潛在的風險，并根據實際情況對業務范圍等進行調整，以盡可能地減少融資風險。

第四，對財務風險進一步地加強控制。對于融資平臺來說，科學、合理和高效的債務管理模式和機制是至關重要的。融資平臺應該按照期限長短、債務類型等制定出合理的管理計劃，并對管理計劃實施控制，以降低財務風險。此外，還需建立財務風險跟蹤監督和預警體系，從而確保風險降低到最小。

四、結語

地方政府融資平臺在一定程度上解決了地方政府財政資金短缺的問題，對于促進經濟建設具有積極的意義。但是，短時間內地方政府融資平臺的快速增加，也面臨著新的挑戰，為此政府要平衡好與融資平臺公司之間的關系，從而使地方經濟健康可持續的發展。

參考文獻

[1]祁永忠，欒彥.地方政府融資平臺風險及其治理[J].理論探索，2012，（02）：86-90.

[2]白欽先，董亮.我國地方政府融資平臺的風險及治理研究[J]. 遼寧大學學報（哲學社會科學版），2012，40（04）：65-71.

[3]李秀華.地方政府融資平臺的主要風險及治理對策思考[J].時代金融，2014，（23）：54-55.

[4]遲曉燕.地方政府投融資平臺的風險及治理對策[J].宏觀經濟管理，2012，（04）：58-60.

[5]任傳普.地方政府融資平臺風險及治理研究[J].現代經濟信息，2017，（09）：118.

作者簡介：曹琳娜（1991-），女，漢族，江蘇南通人，如東縣財政局，經濟學碩士，研究方向：融資領域。