于昆：對“派出院”改革的思考

江村+易青山

“派出院”是我國省、自治區、直轄市人民檢察院和省轄市、自治州人民檢察院依法提請本級人民代表大會常委會批準，在監獄所設立的派出檢察機構。在當前檢察體制改革和依法治國的時代背景下，派出院體制改革是檢察體制改革的重要環節。作為一名“老檢察”，于昆就派出院改革的必要性、相關改革內容提出若干構想，以此作為刑事執行檢察派出院改革頗具可操作性的探索。

檢察風云：派出院檢察制度在司法實踐中出現了哪些具體問題？

于昆：在數十年的司法實踐中，派出院建設也逐步暴露出立法不完善、管理體制不順、保障不力等問題，制約了派出院的發展。如：

有關派出院的法律規定過于原則，法律定位不明晰。

現行《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條規定，省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。2017年5月的組織法修訂草案征求意見稿第23條規定，省級人民檢察院和市級人民檢察院根據需要，經最高人民檢察院同意，并提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在轄區內特定區域、場所設立人民檢察院，作為派出機構。

由此可見，組織法對派出院的設置過于原則、抽象，缺乏可操作性。無論是現行組織法還是組織法修改草案，均未對市院的派出院級格、法律地位作明確規定，作為市院派出機構的派出院，若行使部分市院職權，能否按照市級院進行管理，目前缺少法律依據。

實踐中對于派出院職權配置和管理層級存在錯位。

當前，派出院的職權配置不明確，管理層級存在錯位現象。有的派出院除履行執檢部門基本職責外，還同時承擔所派駐地區范圍內的各類普通刑事案件的審查批捕、審查起訴工作，如某市某農場區人民檢察院。某些省份的派出院在設立時，按照有關批復是行使縣一級人民檢察院的職權，實踐中也是按照基層院管理的。但是目前派出院行使的主要是市級院的部分刑事執行檢察職權（如對中級人民法院減刑、假釋案件的監督），而不是基層院的職權，存在明顯的錯位。

工作模式不統一，市院執檢部門與派出院業務指導不順。

以某省為例，該省有七個派出院實行單一體制，即專門負責對轄區內某個或幾個監獄進行檢察監督，一個派出院實行“院處合一”體制，即負責對本行政區域內所有監管場所執行刑罰和監管活動進行檢察監督。工作模式不統一，不利于派出院的管理和考核，制約了派出院工作發展。市院執檢部門與派出院同為刑事執行檢察部門，存在職能交叉重合，工作中存在“爭權”或“推諉”現象，造成業務指導不順暢、業務重合，導致工作資源消耗和司法資源浪費。

派出院名稱不統一，職責不鮮明。

仍以某省為例，全省派出院名稱不統一，有的叫“城郊地區檢察院”、有的院處合一成立“刑事執行監督局”、有的以所在地區命名。名稱沒有體現派出院的職責、任務和性質，也不能涵蓋和準確反映其職能和所承擔的主要職責，不符合刑訴法的立法精神。

人員編制少，履職壓力大。

派出院編制基數按照監管單位的規格和在押人員數量綜合確定，就相對繁重的刑事執行檢察監督職責而言，人員明顯不足，且僅能在內部輪崗交流，難與檢察機關其他內設機構進行交流。派出院實行一級財政，獨立預算和直接撥款。由于派出院工作具有監督內容廣泛、涉及法律關系多樣、遠離市區，需頻繁奔走于各監管場所等特點，隊伍的穩定性不高。

檢察風云：那么作為有著多年工作經驗的“老檢察”，您如何看待“派出院”司法實踐中出現的這些問題？

于昆：派出院存在問題的成因主要有以下方面：

法律層面。“法無授權不可為”，是國家公權力行使的基本原則。有關派出院的法律規定對派出院的定位、級格、設置等重大事項均未作明確規定，造成派出院這一法定的檢察機構自“誕生”之日起就“先天不足”。

司法權力運行方面。長久以來，司法行政化一直是我國司法機關權力運行中的主要方式。檢察機關的組織體系基本套用行政機關模式，以行政管理方式管理檢察業務和隊伍。在“級別對等”的要求下，只有同級別監督或者俯視監督才能彰顯監督力度。這就導致了不是按行政區劃設置的派出院層級不清問題，也導致了市級院刑事執行檢察部門無法有效指導級別高于自身的派出院等一系列體制不順問題。

思想觀念方面。多年來，監所檢察部門因監管對象單一、監督力度薄弱等因素，在檢察機關發展進程中未能得到足夠重視，導致監所檢察部門和派出院在人員配置、檢務保障等方面均落后于其他內設機構，制約了派出院工作的健康發展。

檢察風云：基于您對派出院司法實踐問題的思考，您認為改革的具體路徑和措施應當如何著手較為妥當？

于昆：眾所周知，檢察體制改革的設計框架要突出司法責任制這一核心，與檢察人員分類管理、檢察官員額制以及檢察官職業保障等改革措施并行不悖。派出院改革也應遵循檢察改革的規律。派出院名稱變更可與執檢體制機制改革一并統籌考慮，在更名的同時，推進相應的體制機制改革。結合大多數省份派出院的司法實踐，為大力推進派出院建設，建議可考慮將派出院更名為刑事執行檢察院，并與市院刑事執行檢察部門合并，重新確定職能職權。

關于派出院的名稱。改革后，關于派出院的名稱有以下幾種意見：一是更名為“某某市人民檢察院刑事執行檢察院”；二是更名為“某某市刑事執行人民檢察院”；第三種意見是更名為“某某刑事執行檢察院”。我傾向于更名為“某某刑事執行檢察院”，理由：一是名稱較為簡潔，避免外界產生一個市有兩個人民檢察院的誤會；二是“刑事執行檢察”的名稱包含了刑罰執行監督和刑事強制措施執行監督的內容，基本涵蓋了傳統監所檢察業務和新增業務的范圍，直接反映檢察院的職權性質和主責主業。

關于刑事執行檢察院的性質和管理體制。刑事執行檢察院是市級人民檢察院的派出機構，以自己的名義行使市級人民檢察院的刑事執行檢察職權，指導縣區人民檢察院的刑事執行檢察工作。刑事執行檢察院級格應當是正處級以上建制，財政級次是市一級財政預算單位，獨立法人，并獨立承擔法律責任。刑事執行檢察院對派出它的市級人民檢察院負責并報告工作。刑事執行檢察院黨組，是市級人民檢察院黨組的分黨組，受派出它的市級人民檢察院黨組領導。刑事執行檢察院黨組書記和檢察長由一人擔任，應當是市級人民檢察院黨組成員。

關于刑事執行檢察院的職責職權。刑事執行檢察院的主要職責職權是對同級人民法院、公安機關和轄區內監獄、市屬看守所等執行機關的刑事執行活動和同級人民法院執行沒收違法所得及其他涉案財產的活動是否合法實行監督，并指導縣區人民檢察院的刑事執行檢察工作。

關于刑事執行檢察院的機構設置。根據司法體制改革關于檢察機關內設機構設置的主要精神和指導原則，參考刑事執行檢察業務的特點、運行規律和管理層級對派出院內設機構進行科學整合，遵循刑事執行檢察監督一體化、司法管理扁平化、監督效能化的總體思路和方向，推行大部制改革。刑事執行檢察院可依法設置檢察長、副檢察長、檢察委員會、檢察委員會專職委員等職務。內設機構設置五至九個，一般包括刑事執行檢察、刑事檢察、綜合業務指導、政治工作、檢務保障以及若干檢察室。

關于刑事執行檢察院的人員編制。新形勢下，刑事執行檢察工作只能加強，不能削弱。刑事執行檢察院的人員編制為原派出院的編制與原市級人民檢察院刑事執行檢察部門編制數量之和（以2016年底派出院與市院刑事執行檢察部門編制數之和為基準），并依照重新確定職能后的工作量適當增加編制。不得以任何理由減少或者占用刑事執行檢察院編制作為一條原則要求。刑事執行檢察院的人員由市級人民檢察院統一管理，與市級人民檢察院其他人員統一交流、調配。

關于刑事執行檢察院的檢察官員額配置。刑事執行檢察院的檢察官員額按照調整后的編制數重新核定，原則上不少于原派出院的員額與原市級人民檢察院刑事執行檢察部門員額數量之和。檢察輔助、書記員等按照調整后的編制數重新核定。endprint