我國地名文化遺產保護名錄制度建設現狀分析與對策建議

南劍飛 趙麗麗

我國地名文化遺產保護名錄制度建設現狀分析與對策建議

南劍飛 趙麗麗

地名是文化的載體，文化是地名的靈魂。近年來，伴隨著我國地名日常管理、地名專項普查、地名公共服務等工作有序推進，依附于地名文化遺產保護事業的我國地名文化遺產保護名錄制度建設工作取得了一些成效，但也存在著這樣或那樣不容忽視的問題。毋庸置疑，中國特色地名文化遺產保護名錄制度的逐步建立、日趨健全，是一項關系到地名文化保護工作的長遠戰略。為了最大限度確保我國地名文化遺產保護名錄制度建設取得實效，各級政府應注意十大問題，即“四個認識、四個高度、一個關鍵、一個結合”。

地名文化遺產；保護名錄；制度建設；診斷分析；對策建議

1 我國地名文化遺產保護名錄制度建設診斷

1.1 主要舉措

民政部在2004年試點的基礎上于2007在全國啟動了“中國地名文化遺產保護工程”。其中，在地名文化遺產的評價與記錄中，首次提出了《中國地名文化遺產名錄》及《中國地名文化遺產重點保護對象名錄》兩個概念[1]。由此拉開了我國地名文化遺產保護名錄制度建設的序幕。2012年7月10日全國地名文化建設工作會議在河北省承德市召開。會議強調：按照《民政部關于加強地名文化建設的意見》、《全國地名文化遺產保護工作實施方案》的安排部署，重點做好地名文化遺產保護工作。加強地名文化平臺建設，創新載體，豐富內容，以地名文化為引領，推動地名事業全面健康發展[2]。其中，《全國地名文化遺產保護工作實施方案》第一次闡明了《中國地名文化遺產重點保護名錄》相關問題，涉及入選重點保護名錄的遺產類型、遺產鑒定標準（基本標準+具體標準）、管理機制、申報程序及進入名錄后續的跟蹤監管等，同時指出，經民政部確認為中國地名文化遺產的，列入《中國地名文化遺產重點保護名錄》，由民政部、聯合國地名專家組中國分部聯合頒發“中國地名文化遺產”證書和牌匾，并向社會公示。應該說，這是我國地名文化遺產保護名錄建設工作的重要文件。黨的十八大以來，在第二次全國地名普查工作整體部署下，在“文化強國戰略”的推動下，特別是在習近平總書記關于“規范地名管理，傳承、保護和弘揚優秀的傳統地名文化”及“要像愛惜自己的生命一樣保護好文化遺產”等重要思想的指導下，我國地名文化遺產保護工作迎來了新的發展。2015年3月，民政部副部長宮蒲光同志正式提出了構筑地名文化遺產重點保護名錄制度，建立地名文化遺產數據庫，健全地名文化評價標準體系，深入推進“千年古縣”等地名文化遺產認定工作，使地名文化遺產得到分類、分級和分層保護。2016年5月，民政部地名研究所所長王勝三同志系統闡述了建立地名文化遺產保護名錄制度應有序推進四個方面工作（《中國民政》2016年第8期）。2016年12月，《關于進一步加強地名文化遺產保護工作的通知》（民函〔2016〕344號）中再次強調：要結合各地實際進一步完善地名文化遺產評價、鑒定、確認的標準和程序，逐步建立國家和省、市、縣四級地名文化遺產名錄。國家和省、市、縣地名工作主管部門分別負責本級地名文化遺產名錄的認定批準工作。要按照《全國地名文化遺產保護工作實施方案》和《地名文化遺產鑒定》(MZ/T 033—2012)標準，遵循“公開、公平、公正”原則，堅持規范程序、科學認定、突出重點、有序推進，分級分類分批開展古城（都）、古縣、古鎮、古村落、古街巷地名以及甲骨文（金文）地名、少數民族語地名、著名山川地名、近現代重要地名等文化遺產認定工作。地方各級地名工作主管部門，要從本地地名中篩選出具有代表性的地名文化遺產向上級申報。對列入地名文化遺產名錄的地名，要及時向社會公布，制定科學的保護計劃，加強監督管理，進行有效保護。與此同時，各地在地名文化遺產保護名錄創建方面，結合地情，因地制宜，制定了各自的實施辦法，力求取得實效。以走在全國地名文化遺產保護名錄制度建設前列的南京（2006年12月在全國首次提出了編制老地名保護名錄概念）為例，2008年7月起實施的《南京市地名管理條例》第六章（歷史地名保護）第三十四條明確規定：本市實行歷史地名保護名錄制度。地名主管部門應當對轄區內的歷史地名進行普查，做好資料收集、記錄、統計等工作，建立歷史地名檔案。市地名主管部門應當建立歷史地名評價體系，科學論證，提出歷史地名保護名錄，經市地名委員會評審并征求社會意見后，由市人民政府批準公布。第三十五條規定：歷史地名保護名錄中極具歷史文化價值的地名，由市地名委員會組織評審，經公示后形成非物質文化遺產地名保護名錄，報市人民政府批準公布。列入非物質文化遺產地名保護名錄的地名應當重點保護。第三十六條規定：變更歷史地名保護名錄中仍在使用的地名時，應當充分論證、確定保護方案并經公示后，按照規定的程序辦理。歷史地名保護名錄中未使用的地名應當優先啟用；未被啟用的，應當采取掛牌立碑等措施加以保護。第三十七條規定：建設部門在城市建設改造中，需要對歷史地名保護名錄中涉及的地理實體拆除或者遷移的，應當會同地名主管部門制訂地名保護方案。第三十八條規定：對列入非物質文化遺產地名保護名錄的地名，應當由市地名主管部門設置非物質文化遺產地名標志。標志上應當載有名稱、釋義、歷史文化價值等內容。此外，2016年6月，江蘇省出臺了《關于加強地名管理服務和地名文化建設的實施意見》，強調到2020年，地名法規政策進一步健全，地名管理法治化水平顯著提高，使得市、縣（市）歷史地名保護名錄制度建成率達到100%。又如，《山東省加強地名文化保護清理整治不規范地名工作實施方案》明確提出：完善地名文化遺產評價、鑒定、確認標準，形成省、市、縣三級地名文化遺產保護名錄（來源：中國文化報，2016-05-26）。

1.2 取得的成效

經過不懈地努力，我國地名文化遺產保護名錄制度建設初見成效。2004年民政部啟動了“中國地名文化遺產保護工程”和地名文化遺產千年古縣保護試點，為最終科學系統的國家級地名文化遺產保護名錄制度建設積累了重要經驗。與此同時，各地積極開展了地名保護名錄建設活動，取得了一些地名保護名錄成果，有代表性的如，2008年1月，南京“老地名”首次列入首批南京市市級非物質文化遺產名錄，有御道街、朝天宮、貢院街、杏花村、鳳凰臺、朱雀橋、烏衣巷等[3]；《上海市政區類地名保護名錄》（2009年4月30日公示）、《蘇州市區第一批吳文化地名保護名錄》（2014年1月29日蘇州市政府公布）[4-5]。南京市在名錄成果應用方面，歷史地名保護名錄制度被納入2008年7月實施的《南京市地名管理條例》之中，另外一些城市明確將編制歷史地名保護名錄納入當地地名總體規劃，例如成都市民政局在公示的《成都市地名總體規劃（2015—2020）》（簡稱《總規》）中就有此規定[6]。2015年以來，在一二線城市的帶動下，三四線城市開始建立具有地域特色的地名保護名錄。以江蘇、浙江為主要代表，具體有揚州、無錫、徐州、紹興、湖州、溫州等。

1.3 目前存在的問題

通過文獻調研（地名保護與管理類、遺產保護與管理類文獻）、實地調研（江蘇、浙江、上海、北京、四川、陜西等）、網站調查（區劃網、地名普查網、地名網等）、大學生、居民交流及專家咨詢等方式，課題組發現，我國地名文化遺產保護名錄建設工作存在以下問題：

1.3.1 建設滯后不均衡

我國地名文化遺產保護名錄建設總體滯后且地區不均衡：城市地名文化遺產保護名錄建設的重視程度與實際效度，整體優于鄉村[7]；地名普查試點地區整體要優于非試點地區；在地名普查試點地區中，華東片區優于其他試點片區，尤其以長三角地區為主要代表，江蘇、浙江兩省表現搶眼，江蘇整體表現最優，尤其以蘇州吳文化地名保護名錄和南京歷史地名保護名錄最為典型。詳情可查詢蘇州地名網（圖1）。

圖1 吳文化地名保護名錄

產生這一現象，應該與當地的經濟發展程度較高密切相關，更與當地政府的高度重視以及公眾較高的認知度與保護意識密切相關，還與當地地名主管部門的文化自信、自覺密切相關。

備注：根據國務院辦公廳《關于開展第二次全國地名普查試點的通知》（國辦發〔2009〕58號）要求，天津、河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南、云南、西藏、甘肅、新疆等地開展了第二次全國地名普查試點。2009-2012年，全國沿邊沿海累計359個縣（市、區）完成了地名普查試點任務。

1.3.2 歸口部門差異化

我國地名文化遺產保護名錄制度建設主體、各級地名辦或歸口部門的表現差異化或不均衡顯著，設在民政部門的地名辦對地名保護名錄的投入程度多于設在規劃部門的地名辦（可從網站開通、欄目設置、內容質量、數據更新、網民意見等方面予以觀察、評估）；設在民政部門的地名辦對地名文化名錄的建設成效大于設在規劃部門的地名辦（可從網站開通、欄目設置、內容質量、數據更新、網民意見等方面予以觀察、評估），尤其以江蘇、浙江為主要代表，江蘇省民政部門整體表現最優，如南京市地名公共服務網欄目齊備，特別是地名文化單獨構成一個欄目，值得點贊。相比之下，雖然同為長三角片區，但是，有些地名辦網站10多年了，其網頁至今未更新，如下圖2、圖3所示：

1.3.3 不規范現象突出

我國地名文化遺產保護名錄制度建設中，地名保護名錄的內容、格式以及地名保護名錄建立過程，都存在著比較突出的不規范現象，例如名錄標題不規范，有的標題中的關鍵字“名錄”變成了“目錄”（如聊城地名文化遺產保護目錄[8]），有的標題中是“名錄”，內容中又變成了“目錄”，有的標題中的關鍵字“名錄”被“名單”取代（如2006年8月17日,南京市地名辦宣布首次建立《南京歷史文化地名保護名單》[9]）。實際上，名錄不同于目錄和名單；有的名錄標題中的“地名”前加上“老”或“歷史”，這種做法值得商榷。如果不加以注釋，難免產生歧義，因為《地名文化遺產鑒定》及《地名分類與類別代碼編制規則》（GB/T 18521-2001）中的術語如“歷史地名”不同于公布該名錄中的“歷史地名”，兩者差異很大；有的名錄要素不齊全、格式不統一；有的名錄公示環節、附件根本打不開或缺少公眾介入渠道（如無電話、聯系人等信息），有的名錄公示后公眾有異議，但未予回復；有的名錄公示后，就沒有下文了，例如《上海市政區類地名保護名錄》公示后，就看不到了，以至于網友2015年還質疑其是否已發布，等等[10]。

圖2 南京市地名公共服務網

圖3 上海市地名管理辦公室網站

1.3.4 流程環節碎片化

在我國地名文化遺產保護名錄制度建設中，地名保護名錄的產生、形成、運行、控制、更新、維護諸多環節不完整，呈現出碎片化特征。調研發現：在有限的相對較規范的地名保護名錄中，大多數地名保護名錄僅僅停留在建立階段以及市區層面，對名錄產生之后成果的利用、宣傳、運行、控制、更新、維護等認識不足。

1.3.5 名錄制度未形成

一些地方政府要么認識不到位，沒有實質性方案；要么制定了方案，但缺乏執行力。有些縣級政府至今也沒有制定地名文化保護政策。從深層次看，我國地名文化遺產保護體制尚未理順、保護機制尚未健全，地名文化遺產保護名錄建設工作相對滯后，地名保護名錄四級體系尚未建立，雖然這項工作已提出近十年。

2 我國地名文化遺產保護名錄制度建設對策建議

中國特色地名文化遺產保護名錄制度的建立健全，是一項關系到地名文化保護工作的長遠的戰略任務。為了最大限度確保我國地名文化遺產保護名錄制度建設取得實效，各級政府需從如下幾方面著手，概言之為“四個認識、四個高度、一個結合”[15]。

所謂“四個認識”，即正確認識地名管理、地名普查、地名服務、地名文化四者關系，認清地名保護名錄建設與地名文化遺產保護工作之間的關系、地名文化遺產保護名錄制度建設的根本目的、地名文化遺產保護名錄制度建設的六大特征（包括長期性、復雜性、艱巨性、漸進性、動態性、系統性）；所謂“四個高度”，即高度尊重地名文化遺產、高度敬畏群情民意、高度慎用行政權力、高度踐行法治精神；所謂“一個結合”，即把地名文化遺產保護名錄建設、加強地名文化保護與清理整治不規范地名、地名普查、地名管理、地名服務及歷史文化名城名鎮名村保護等相關工作有機結合起來。

2.1 正確認識地名普查、地名管理、地名服務、地名文化四者關系

在地名文化遺產保護名錄制度建設中，地名普查、地名管理、地名服務、地名文化是地名主管部門必須高度重視的四項工作，它們彼此交叉、相互滲透、四位一體。保護名錄是地名文化工作的重要內容和標志成果；名錄創建需要從地名普查中提取地名文化屬性信息，并從中擇優選錄，系統采集地名文化屬性信息是地名普查的核心任務[11]；名錄成果可直接用于地名管理和地名服務。名錄建設貫穿其間，不可孤立。

2.2 正確認識地名保護名錄制度建設與地名文化遺產保護兩者關系

地名文化遺產保護名錄制度建設與地名文化遺產保護工作既有區別，又有聯系。前者只是形式和手段，后者（保護）才是內容和目的；地名文化遺產保護名錄制度建設，既是地名文化遺產保護工作中的一項重要工作，也是地名文化遺產保護體系建設的一項重要內容，更是地名文化遺產保護工作特定階段下的一項重要成果。兩者你中有我，我中有你；既相互影響、相互制約，又相互促進、相輔相成，但地名文化遺產保護比地名文化遺產保護名錄制度建設的內涵更豐富，外延更廣泛。

2.3 正確認識地名文化遺產保護名錄制度建設的根本目的

地名文化遺產保護名錄制度建設的根本目的不是為了建立（名錄）而建立，也不是為了建設（名錄制度）而建設，而是依托地名文化遺產保護名錄制度載體，更好地傳承、保護和弘揚我國優秀傳統地名文化，增強中華民族凝聚力，實現中華民族偉大復興中國夢，使地名文化遺產保護工作不因時間的改變而改變，不因領導的看法改變而改變，不因領導的更換而改變，實現保護常態化、長效化、可持續。

2.4 正確認識地名文化遺產保護名錄制度建設的六大特征

我國歷史悠久，幅員遼闊，地名浩如煙海，是典型的世界地名大國。除了數量大，我國地名還具有類型多、分布廣等特點。這些決定了在我國地名文化保護工作當下整體進入建章立制、逐步完善階段后，未來一段時期內面對的是一項具有長期性、復雜性、艱巨性、漸進性、動態性、系統性的戰略工程。名錄制度建設本身就是一個過程，涉及方方面面、里里外外、許多部門、諸多環節，需要統籌兼顧，各方配合協調，最終形成合力。其中，系統性是其最重要的特征，這包括名錄內容的系統性、名錄體系的系統性及實施流程的系統性。

2.5 高度尊重地名文化遺產

著名作家、民俗專家馮驥才在《地名的意義》一文中說：地名有著和生命一樣豐富和深刻的含意。一個地方自有地名才算是真正的誕生。地名中潛在一種凝聚力、親和力，還有復雜的情感。地名是一個地方文化的載體，一種特定文化的象征，一種牽動鄉土情懷的稱謂[12]。不僅如此，地名文化遺產還是國家和民族歷史的見證、城市的記憶，更是鄉愁情結的寄托。因此，政府務必高度尊重地名文化遺產。

2.6 高度敬畏群情民意

中國地名文化是以地名為載體，在中華大地上伴隨著民族文化而形成發展，具有鮮明特色和豐富內涵，且世代傳承[13]。中國地名文化遺產是民族文化遺產的一部分，記錄了華夏祖先創造的文明成果和中華民族偉大復興的進程，這決定了每個人都有責任保護地名文化遺產，有權利參與名錄制度建設，因此政府務必高度重視與敬畏群情民意。

2.7 高度慎用行政權力

在地名文化遺產保護名錄制度建設中，政府要發揮主導作用，但行政權力必須慎重使用。近年一些地方熱衷于起洋地名、大地名、亂改老地名，折射出權力意志的任性[14]，在地名的更改中無視法定的程序，不征求群眾意見，漠視歷史文化因素。殊不知，隨意改變地名將造成歷史文化傳承的斷裂，政府部門務必要高度慎用行政權力。

2.8 高度踐行法治精神

政府部門務必根據依法治國的要求，結合地名管理工作的現實需要，積極協調有關部門，推動《地名管理條例》盡快修訂，健全完善地名管理法規體系，爭取早日出臺科學實用的地名管理法規（包括對入選保護名錄遺產地名的條款規定），為地名管理工作提供法律依據、制度保障，從根源上杜絕各種地名亂象，促進地名工作依法依規健康發展。同時依法行政，地名變更要嚴格申報審批制度。

2.9 有機結合、協同推進

在地名文化遺產保護名錄建設過程中，要把地名文化遺產保護名錄創建與地名文化保護清理整治、地名普查、地名管理、地名服務及歷史文化名城名鎮名村保護等相關工作有機結合起來，一并部署，統籌安排，協同推進。這是因為，地名文化遺產保護名錄建設不是孤立的，它與上述工作高度相關、密不可分，更何況地名文化遺產保護名錄創建成果，也將會對上述相關工作發揮積極功效。

綜上所述，只有科學把握、真正落實“四個認識”、“四個高度”、“一個結合”，才能形成強大的合力，推動和確保中國特色地名文化遺產保護名錄制度建設乃至整個地名文化保護管理工作取得更大的成效，進一步弘揚我國優秀的傳統地名文化，不斷增強中華民族的凝聚力，實現全民族的偉大復興。

[1]劉保全.加強地名文化遺產研究與保護勢在必行[J]．中國地名 ,2006(04)：20-21．

[2]民政部.關于印發《全國地名文化遺產保護工作實施方案》的通知[EB/OL].(2012-07-04)http：//www．mca．gov．cn/article/yw/qhdm/gzdt/201605/20160500000442．shtml．

[3]姚玉潔.南京將“老地名”列入市級非物質文化遺產[OL/R]．(2008-01-13)http：//news．sohu．com/20080113/n254621404．shtml．

[4]杭燕,徐明.滬首次啟動地名保護工作名錄公開征求意見 [EB/OL]．(2009-04-30) http：//sh．eastday．com/qtmt/20090430/u1a568381．html．

[5]蘇州市人民政府.蘇州市區第一批吳文化地名保護名錄 [EB/OL]．(2008-01-13) http：//www．subaonet．com/cul/2016/0202/1642478．shtml．

[6]華露艷.成都市地名總規劃征求意見 考慮恢復使用老地名 [N]．成都日報，2015-10-20(4)．

[7]熊梅.加強鄉村地名文化遺產保護[N]．光明日報，2015-11-19．

[8]高田.聊城將發布地名文化遺產保護目錄[N]．大眾日報，2015-11-11．

[9]唐悅.南京在全國率先保護老地名[J]．江蘇地方志，2006(05)：48．

[10]PPY.上海消失了的歷史地名[EB/OL]．(2015-09-28)http：//club．jjjaaa．com/xiuxian/thread-762155-1-1．html．

[11]國家地名普查辦.關于進一步加強地名文化屬性信息采集工作的通知 [EB/OL]．(2016-06-29) http：//www．hebmz．gov．cn/dmpcw/tzgg/201608/t20160812_48210．html．

[12]馮驥才 .地名的意義 [J]．建筑與文化，2005(08)：60．

[13]劉保全.加強地名文化遺產研究與保護勢在必行[J]．中國地名 ,2006(04)：20-21．

[14]民政部政務微信平臺.用制度守護地名的文化底蘊[J]．中國民政 ,2016(08)：1．

[15]趙麗麗,南劍飛.我國地名文化遺產保護名錄建設的十大建議 [J]．中國地名 ,2017(04)：20-21．

Geographical names are the carriers of culture and culture is the soul of geographical names. In recent years, with the orderly advancement in daily management, general investigation and public services for geographical names in our country, the protection list system construction for cultural heritage of geographical names which is attached to the protection of cultural heritage of geographical names has made some achievements. However, there are some problems that can’t be ignored. There is no doubt that the gradually establishment and increasingly perfection of protection list system construction for cultural heritage of geographical names in China is a long-term strategy with relation to the cultural protection of geographical names. In order to furthest ensure the protection list system construction for cultural heritage of geographical names in our country to achieve tangible results, governments at all levels shall pay attention to ten problems,that is, four understandings, four highnesses, one key point and one combination.

cultural heritage of geographical names ;protection list ; system construction ; diagnosis and analysis ;countermeasures and suggestions

K901

A

1674-4144（2017）-12-87（6）

南劍飛，西南石油大學管理學院教授。趙麗麗，上海商學院管理學院副教授。

責任編輯：蔣亞林