基層外匯局事后監管改革構想

文/元喆濤 編輯/靖立坤

基層外匯局事后監管改革構想

文/元喆濤 編輯/靖立坤

近年來，隨著外匯管理體制改革的持續深入，外匯局積極轉變管理理念，以簡政放權為突破口，不斷深化經常項目、資本項目的外匯管理改革，主動轉變管理職能、簡化管理流程、改進管理方式、強化事后監管，不斷優化管理資源配置，推動貿易投資便利化取得了顯著成效。但在改革過程中，事后監管工作仍存在一些困擾外匯管理改革有效推進的瓶頸。本文通過分析基層外匯局事后監管需要解決的瓶頸問題，提出繼續以改革統領全局的指導思想，不斷推進外匯管理組織架構、監管思路及方法的持續創新，推動形成基層外匯局事后監管的新局面。

事后監管現狀

事后監管的重要性日益突出。外匯管理行政審批環節的持續減少、審批材料的不斷簡化，市場主體間交易的日益復雜，以及產品創新的層出不窮，都對事后監管工作提出了新的要求。經常項目管理部門、資本項目管理部門分別從不同職能定位出發，對貨物貿易、服務貿易、外商直接投資、境外投資、外債等項目開展非現場核查和現場核查工作。檢查部門運用外匯非現場檢查系統等工具，對多種來源的非現場數據進行分析對比，篩選外匯違規與異常交易線索，開展非現場檢查和現場檢查工作。

事后監管的方法尚處于探索期。基層外匯局在事后監管方面始終在不斷探索，工作機制和方法也在不斷創新、完善。在監管內容方面，企業程序性違規的可能性大為降低，凸顯了發現以缺乏交易背景真實性為核心的實質性違規線索在事后監管中的重要性。在監管手段方面，外匯局通過柜臺指導和行政審批指導企業外匯業務的情況大大減少，系統監測和指標預警逐漸成為事后監管的核心手段。目前，經常項目的總量核查、大額高頻等指標已開始使用，但資本項目的事后監管核查指標尚不健全，跨業務類別的、符合主體監管要求的預警指標較為缺乏。

事后監管數據平臺不斷得到完善。隨著跨境資金流動監測與分析系統、外匯檢查分析應用系統的廣泛應用，各類外匯管理系統加速整合，國際收支數據、賬戶數據、貨物貿易數據、資本項目數據已經得到較為充分的利用。基層局數據挖掘能力得到顯著提高，外匯數據綜合利用效應已經顯現。

事后監管瓶頸

監管職能條線分割。外匯管理體制改革后，基層外匯局管理重心從事前審批向事后監管逐漸轉移，經常項目和資本項目外匯管理效率得以顯著提高。經常項目、資本項目管理條線在開展事后監管工作中基本劃分為事前審批和事后核查。但在實際運行中，事后監管在職能調整后仍然受到視野偏窄、監管不到位、管理資源浪費的困擾，難以真正實現對監管對象外匯資金的主體監管。同時，經常項目、資本項目管理條線的事后核查與管理檢查條線的檢查職能高度重合，存在著分頭行動、重復監管、監管資源浪費的情況。

監管思路有待明晰。隨著改革的推進，簡政放權后，表面規則性監管內容日益下降，部分文件規定被廢除或取消，相關外匯行為已交由市場決定。基層局在表面規則性監管中發現問題、查處定性的概率逐漸降低，規則性監管體系尚未有效建立。近年來在推動銀行落實“了解客戶、了解業務、盡職審查”展業三原則的進程中，對于銀行違反“展業三原則”行為的發現、認定及處罰仍然存在較大難度。在外匯管理簡政放權的背景下，建立基于“展業三原則”的事后監管思路仍需進一步探索。

監管方法有待完善。現有的事后監管主要基于跨境資金流動監測分析系統開展數據分析，發現異常資金流動線索，存在數據分析視野偏窄、數據量不足、數據邏輯關系未充分利用等問題。國際收支、資本項目、經常項目等業務條線尚未在數據質量、數據口徑、數據邏輯關系上實現完全整合，以市場主體為監管主線的監測體系尚未形成。財務分析作為分析企業跨境經營行為的有效手段，受制于數據采集與匹配的困難，尚未在事后監管中發揮充分作用。宏觀外匯形勢數據、中觀行業數據與微觀企業數據之間，外匯數據與跨境人民幣結算數據、境內人民幣結算數據之間，尚未實現綜合利用：數據挖掘仍有較大的拓展空間。

對事后監管改革的總體構想

重構事后監管組織架構。鼓勵基層外匯局積極進行事后監管體制機制創新，探索打破經常項目和資本項目邊界、事后核查與外匯檢查邊界，突破現有組織架構束縛，將經常項目、資本項目事后核查職能與外匯檢查職能進行整合，加強國際收支部門與事后監管部門的工作聯動，構建全面性核查檢查一體化工作機制。通過調整組織架構，將業務條線劃分的機構模式轉變為前臺、中臺、后臺管理。前臺負責審批接單，中臺負責系統操作，后臺負責事后監管，重塑業務崗位、再造業務流程、加強人員培訓，實現事后綜合監管，有效提高監管資源的利用效率。

完善原則化監管思路。逐步淡化表面規則性監管概念，不斷強化原則化監管要求。根據簡政放權外匯管理改革進度，一方面進一步根據監管思路的變化，修訂《外匯管理條例》等外匯管理法規規定，確立原則化監管的法律基礎，明確基于原則化監管的處罰定性依據，建立基于銀行“展業三原則”的監管方法；另一方面，利用銀行自律機制這一平臺，加強對銀行賬戶開立、數據申報、跨境收支及結售匯業務的約束，實現對銀行依法合規執行外匯管理政策的有效管理。

探索“四個加法”監管方法。探索“外匯檢查系統+其他業務系統”的監管方法：以外匯檢查分析應用系統數據為基礎，進行外匯交易可疑線索的排查；借助跨境資金流動監測分析系統涵蓋主體全面、數據完整、分析功能強大的優點，對異常資金流動進行監測分析與預警；利用資本項目系統的數據分析功能、貨物貿易系統的資金流與貨物流匹配分析功能，提供業務數據支持。通過以上將外匯檢查分析應用系統與多系統數據的綜合利用，實現多系統數據的融合與交叉，對各類交易主體進行事后監測與分析，提高數據的使用效率。

探索“外匯數據+人民幣數據”的監管方法。通過調閱企業人民幣賬戶開戶記錄、人民幣賬戶對賬單、跨境人民幣交易數據，對外匯數據與境內人民幣結算數據、跨境人民幣數據的邏輯合理性進行多層次、多角度的綜合分析，探索建立外匯與人民幣數據的微觀監測指標。

探索“業務分析+財務分析”的監管方法。利用業務分析與財務分析的邏輯關系、會計科目之間的勾稽關系，通過對企業主營業務、資金結構、資金流轉財務指標進行分析，建立高敏感度的分析指標，通過追蹤資金流轉路徑，分析單個企業的可疑行為，分析會計報表的邏輯不符點，尋找企業違法、違規的證據。

探索“形勢分析+事后監管”的監管方法。發揮外匯形勢分析對事后監管的指導作用，在外匯形勢監測分析基礎上，篩選對轄區數據影響較大的銀行或企業；以數據為基礎，以分析為導向，對交易行為真實性、合理性進行分析評估。結合產業行業形勢、行業特點、生命周期特點及資金流轉特點，對微觀主體跨境交易行為的合理性進行佐證，為事后監管工作提供支撐。

作者單位：外匯局濱海新區中心支局