精準扶貧與精準脫貧所面臨的問題與對策

劉碩

摘 要：隨著全面建成小康社會最后決勝時間的臨近，精準扶貧、脫貧工作正在加快步伐，正如習主席指出，扶貧開發工作已進入攻堅拔寨的階段。利辛作為亳州市唯一的國家級貧困縣，長期以來一直在脫貧攻堅的道路上探索，但是國家級貧困縣的“帽子”一直沒有摘掉，接下來的扶貧之路仍需發現和解決摘帽過程中的問題。該文正是對利辛縣的“精準扶貧”與“精準脫貧”所面臨的問題，加以分析并提出相應解決方案，并且針對貧困縣這一條件下的精準扶貧與精準扶貧進行論述。

關鍵詞：精準扶貧；精準脫貧；易地扶貧；光伏扶貧

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0023-04

近年來，隨著精準扶貧工作的推進，國家級貧困縣利辛縣也推出一系列扶貧舉措幫助貧困戶脫貧。從數據上看，目前全縣共5.94萬戶、17.2萬人需要幫扶脫貧。2016年全年，全縣雖然實現脫貧3.98萬人、出列82個貧困村，但是扶貧脫貧任務的仍然十分緊迫。

利辛縣目前貧困人口全部為非城鎮人口，因病致貧82188人，占總貧困人口的60.07%；因殘致貧13043人，占9.53%；因學致貧6612人，占4.83%；缺勞動力致貧10276人，占7.51%；缺技術致貧7592人，占5.55%；缺資金致貧4831人，占3.53%。

在這樣貧困人口仍然眾多的情況下，如何繼續實施精準扶貧、解決面臨的問題，值得我們去思考。本文將淺析這些問題，并提出相應解決方案。

1 利辛縣扶貧現狀

利辛縣目前實施就業扶貧、產業扶貧、光伏扶貧、金融扶貧和社保兜底脫貧等扶貧措施。當前采用的幾項重要措施如下：

1.1 扶貧措施

1.1.1 光伏扶貧 通過農商行向每戶貧困戶開放申貸5萬元，26戶貧困戶集齊130萬元即可共建光伏電站。縣供電公司以0.9元/kW·h的價格收購生產的電，并將發電收入作為貸款分紅向貸款貧困戶打卡發放。

1.1.2 易地扶貧 當前易地扶貧搬遷安置是利辛脫貧攻堅工作的頭號工程，對位置低洼、易澇的7個鄉鎮部分村民實施搬遷安置，2016年全年完成2010人的貧困人口易地扶貧搬遷安置工作。2017年全縣易地扶貧搬遷涉及1404戶建檔立卡貧困戶，3745人，12個鄉鎮共18個安置點。

1.1.3 產業、就業扶貧 在產業扶貧上，利辛縣通過嘗試“政銀農科企”五位一體產業扶貧，增加貧困戶的收入來源。在就業扶貧措施上，利辛縣采用“四員一工”的就業幫扶模式，建立勞務崗位共4798個，月工資人均600元。

1.1.4 基礎設施扶貧 在給予特困家庭每戶危房改造補助2萬元的基礎上，額外給予補貼5000元。實施危房改造1500戶。對尚未實施危房改造的貧困戶，先行提供安全住房。在危房改造的同時，進行基礎設施建設。

1.1.5 金融扶貧 采取互助社、企業、保險相結合的扶貧模式，發放扶貧貼息貸款2626戶、1.02億元，實施社保兜底。實行扶貧線、低保線、五保分散供養線“三線合一”，提高低保補差。

1.1.6 電商扶貧 政府鼓勵創辦電商扶貧店，電商實體店由村委會負責營銷管理，銷售特色農產品以及農副產品。店鋪的銷售額的5%作為扶貧資金，用于改善貧困戶的生活。

1.2 資金來源 2016年，安徽省下發了財政專項扶貧資金7980萬元；光伏扶貧專項資金1200萬元；亳州市下發光伏專項扶貧資金1384萬元；縣級財政專項扶貧資金7020萬元，整合市縣配套（含貸款）47986.628萬元，分布情況如圖1所示：

關于這些資金的大致利用方向和占比，根據調研和官網的數據統計，可以得出現存幾大扶貧措施所用資金的占比圖，如圖2所示：

2 當前扶貧過程中的問題

2.1 投資比例大的扶貧項目的效用問題 如圖2所示，目前幾項重點扶貧項目為光伏扶貧、易地扶貧、醫療扶貧等。此處就其中的易地扶貧和光伏扶貧的實際效用問題進行探討。

2.1.1 易地扶貧執行效用問題 2017年全年，利辛縣全縣將搬遷1404戶建檔立卡貧困戶，3745人。易地搬遷的投資數額大，但是此項政策執行的效用卻值得討論。如前所述，全縣因病、殘致貧的貧困人口，占總貧困人口的69.6%，缺失勞動力致貧的貧困人口，占全部的7.51%。即全縣貧困人口中目前有77.1%的人是不適宜勞動的，對于這些勞動力較弱的人來說，易地扶貧顯然并不能滿足脫貧需求：首先，易地扶貧對象更適合地處災害頻發、自然環境較惡劣的地區、且自身仍具有較強勞動力的人；而利辛縣地處皖北平原，災害較少，耕地土地肥力等級也較高，貧困戶中勞動力弱的人口比例也高，在搬遷后仍然缺乏收入來源，并不能做到真正的脫貧，可見易地扶貧作為一項投資較高的扶貧措施效用并不高。其次，由于政策的執行偏差，在農村基層易出現“易富不易貧”的現象，真正的貧困人口可能由于缺乏安置房資金以及社會關系不能得到搬遷。另外，在農戶方面，易出現在圈定范圍內臨時擴建、搭建違法建筑的情況，套取扶貧資金。部分基層政府有權對戶數考核，不對人數考核的情況，導致“臨時分戶”出現，原來的一戶貧困戶會出現一戶多套的現象，扶貧資金被浪費，實際入住效率不高，也造成土地的浪費。再次，原來危房舊房以及臨時搭建的建筑物也可能因為政府處理不及時成為閑置住房，相應宅基地成為閑置土地，對土地資源造成浪費。另外由于部分村鎮政府的后續措施沒有跟上，有些老宅沒有回收，違反了一戶一屋的政策，如果不盡快回收處理，將造成宅基地占有面積不均衡的情況。

2.1.2 光伏扶貧效果問題 利辛縣目前采取的光伏電站建筑模式是“小集中、大分散”，已建設光伏電站82.77MW。其中大規模光電發電站集中分布在闞疃鎮等經濟已經相對發達的鎮；而在貧困人口分布較多王人鎮等地區則多為分散的布局。在這些布局分散的地區，缺乏大區域的整合過的閑置土地，無法進行大規模的光電板安裝，故而無法提供大規模的光伏發電，進而不能向村民提供更多的經濟收入。另外，光伏電板的投資較高，共已投入14.4億元，在投入這么多資金的情況下，若想獲得更多收益，就需要讓經濟情況更落后的地區集中更多土地建造光電站、增加獲得的收入。另一方面，在采取“大分散”的模式下，各村鎮采用的方法基本為在閑置土地上建造集中光電站，以及在各戶居民房頂安裝小規模的光電板。而此時光伏發電是否可以安全穩定的進行就需要考慮了。目前農村有些房屋本身建造時間已經較長，加上原本的建造質量不過關，屋頂可能已經不能再承受光電板的壓力，但正是這些農戶更需要被幫扶。所以要考慮他們的屋頂加固問題，或者選擇其他建造、配電、利潤分配的方式。還有，光伏發電易被天氣等因素干擾。陰雨天氣下的收益需求，讓電力穩定入網，對光伏電池的性能提出挑戰。再者，作為光電站建筑用地的土地本身已為耕地，浪費了土地本身的耕種價值。如何發展“板下耕作植物”的種植？如引進高產且易于種植的喜陰種植物，并促進村民大規模承包集中種植，值得我們研究。endprint

2.2 貧困戶資質審核與脫貧審核問題 不可否認的是，當前的貧困戶資質審查仍存在著漏洞，包括“扶富不扶貧”“扶貧不脫貧”等情況都有發生。這些情況具體的原因如下：

2.2.1 扶貧標準落實難 在實際情況中，基層判定貧困戶往往并不能完全依靠貧困戶鑒定標準。因為按照劃定的標準審核貧困戶的話，將面臨對家庭年收入的測定，而一個家庭的收入測定必將耗費大量時間與人力成本。故而大部分村鎮采用的評定方法為村干部以一戶家庭中的勞動力多少、病殘人口多少、子女有無工作等作為條件，進行大致評估。這樣就造成了測評精度降低的情況。

2.2.2 存在“人情評定”現象 由于評定人為村干部等人，并且評定的時候缺乏第三方監督或監督人也是同批人，造成了某些人際關系比較廣泛的村民，雖然不在貧困戶鑒定標準范圍內，但仍被評為貧困戶。而由于這部分“人情”貧困戶的存在，搶占了真正的貧困家庭的資格，導致了貧困戶扶貧資金被占用。

2.2.3 脫貧鑒定不及時 有些貧困戶家庭情況已經得以改善，達到脫貧標準，卻隱藏脫貧事實，繼續擁有貧困戶資格，享受對貧困戶的補助。這種情況多是因為村鎮政府組織未能及時跟進各戶貧困戶的后續評定工作，或進行后續評定但是未能仔細審核家庭現況導致的。這樣的情況既導致了扶貧資金的浪費、貧困戶資格的占用，也造成了公信力的下降。

3 相應對策

3.1 光伏扶貧效果問題解決策略

3.1.1 整合閑置土地 目前利辛縣農村的常住居民基本是勞動能力較低的人口，青壯年大批量流向城鎮，造成土地的大量閑置，形成土地資源的浪費；另外一些家庭會讓尚有勞動力的老人繼續家中土地的種植，但由于勞動力不足、土地面積小，一年耕作的收入也并不多。在這種情況下，如果由村鎮政府組織，整合這些閑置土地，建造光電站模集中發電、集中入網。而土地所屬的村民也可以獲得更高的收入。

3.1.2 進行房頂加固 在一些閑置土地較少的村莊，很多村民選擇在房屋屋頂建造光電板，而由于房屋老舊或建筑質量低下等問題，光伏電池的安裝已經給這些房屋造成了安全問題。故而村鎮鼓勵村民集資建造屋頂光伏電站的同時，要注意以貧困戶房屋為主的老房、危房的屋頂加固。此舉兼顧基礎建設扶貧與光伏扶貧，讓村民安全安心地接受光伏發電的措施，也利于更多非貧困戶建造光伏電站，增加居民整體收入。

3.1.3 引入“板下植物”種植技術 引入“板下植物”的種植技術有利于進一步利用土地資源。村鎮政府可以引入適合本地土地、氣候條件的喜陰作物，在小規模試驗后選擇出比較適合本地經濟作物，推廣至大范圍種植。為保證種植數量，采取土地租用折扣優惠等方式吸引村民、農業企業集體承包，鼓勵這些大戶帶動貧困戶一起種植。在后期進行統一進行作物的成品、半成品的銷售，進一步利用閑置土地、保障貧困戶的盈利來源。

3.1.4 戶口人口兼顧審核 目前出現了子女通過和父母分戶，讓父母獲得貧困戶及搬遷資格，再行套取新房的情況；以及夫妻分戶套取扶貧資金等情況。這種實際上的一家人領取多套住宅的情況，產生了不實需求，導致了很多搬遷后的新房空置。要解決這個問題，就應該注意搬遷前的戶口與實際人口對應情況，通過實際走訪等統計措施做到戶數、人數的對應，防止臨時分戶情況。另外，對于搬遷后的實際入住情況要加以統計和管理，并且為了確保入住率，限制貧困戶家庭在一定時間內入住。

3.1.5 加強監督公示制度 貧困戶是弱勢群體，在部分村鎮的缺乏監督的評議情況下，可能出現由于人際關系弱于“關系戶”而無法獲得安置資格，這種情況正是扶貧工作中最不愿意見到的。該情況的解決方式，最重要的是建立合理公正的監督制度：評議期間，評議相關條例向外公布，并且有第三方監督的情況下，進行透明化操作。在評選出易地安置的資格后，將安置人員名單、評議依據等在村鎮公示，并且開放接受村民的異議，在公示結束并且無異議之后，再行確定最后的人員名單。以透明化的公正操作來確保結果的真實性。保證扶貧工作的順利進行，提升政府的公信力。

3.1.6 及時處理舊房 為了防止出現舊房宅基地收回不及時而導致占地面積不均等、土地閑置等情況，政府應該及時對危房、舊房加以處理。可以在確定搬遷資格后限定搬遷日期。之后將這些宅基地通過改建、流轉等方式利用起來，不讓這些土地被閑置下來。

3.2 嚴格審核貧困戶與脫貧資質

3.2.1 采用合理識別評議方法 在進行貧困戶評議時，為了確保評議過程的公正性合理性，可以建立參與式評選，即請推選出的村民代表和貧困戶申請人直接參與評議過程。一些申請者的實際情況相較于評議標準較為模糊，一定要注意這些“邊界”情況，在結合走訪結果，以及詳細對比標準之后，再行確定最終的具體評議結果。為了進一步提高扶貧的準確性，評定時可以購買第三方部門的監督、評議輔助服務。在評議結果公示后，從上至下均應該開放舉報監管通道，保障后續的監督的正常進行。

3.2.2 做好脫貧的跟進工作 對于脫貧的家庭，同樣要注意對于“邊界”情況的評定。為了防止有些貧困戶為了保住被補助的資格而刻意隱瞞，可以采取以下措施：（1） 每半年對貧困戶具體情況進行一次摸底核實。更清楚地了解貧困戶的真實經濟情況，防止部分貧困戶臨時掩藏經濟情況蒙混過關。（2）結合走訪，了解貧困戶生活情況。通過村委組織對村民的走訪，獲得貧困戶目前生活情況的相關信息，作為脫貧的一項依據。（3）對當年脫貧的貧困戶進行公示，并說明原因及依據。開通監督舉報制度，接受村民對脫貧結果的異議，對村民提出的“當脫貧不脫貧”“不該脫貧卻脫貧”情況進行重新審核。（4）對脫貧迅速的貧困戶予以獎勵，促進剩余貧困戶向榜樣學習，加快脫貧步伐。

4 結語

截至2016年末，利辛縣總共剩有5.94萬戶、17.2萬人需要幫扶脫貧。面對2020年全面脫貧的目標，扶貧工作仍承擔著不小的壓力。面對這樣的壓力，只有思考目前扶貧工作中面對的問題并正視、解決這些問題，才能保證精準扶貧、精準脫貧的落實。

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（責編：徐煥斗）endprint