國(guó)內(nèi)外城市土地集約利用研究進(jìn)展與展望

鄧旭暉+吳佳

摘 要：集約利用土地是我國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求。在對(duì)國(guó)內(nèi)外城市土地集約利用相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研讀的基礎(chǔ)上，梳理和歸納了國(guó)內(nèi)外城市土地集約利用研究進(jìn)展，指出了我國(guó)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題和不足，并對(duì)未來(lái)的發(fā)展方向進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：城市土地集約利用；研究進(jìn)展；展望

中圖分類(lèi)號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）22-0012-03

Abstract：Intensive utilization of land is a key work in building a conservation-minded society under the rapid development of urbanization in china.Based on the domestic and foreign intensive urban land use literatures， the paper reviews the research advances of the intensive urban land use， and points out the existing problems and shortcomings of our country.Finally， the future direction of development is prospected.

Key words：Intensive urban land use；Research advances；Expectations

土地資源是人類(lèi)社會(huì)生存與發(fā)展的物質(zhì)載體。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高，城市人口迅速增長(zhǎng)，城市土地資源供給不足已日益明顯。一方面城市快速發(fā)展時(shí)不斷蠶食周邊農(nóng)業(yè)用地和林地，而另一方面城市建設(shè)用地使用效率過(guò)于低下，因而集約利用土地是我國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求[1]。

國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》中指出與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依然是粗放型的[2]，今后必須扭轉(zhuǎn)這種資源能耗高、浪費(fèi)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加快建立節(jié)約型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從而達(dá)到高效循環(huán)利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，文件中明確提出“節(jié)約集約利用土地”的政策導(dǎo)向。

1 國(guó)外研究進(jìn)展

西方學(xué)者很早就認(rèn)識(shí)到土地集約利用的重要性，其概念研究始見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)學(xué)家們針對(duì)農(nóng)業(yè)用地提出的地租理論。李嘉圖指出，農(nóng)業(yè)土地集約利用是針對(duì)一定面積的農(nóng)業(yè)用地，通過(guò)深化資本構(gòu)成和勞動(dòng)力，提升技術(shù)流程和管理方法，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的經(jīng)營(yíng)方式[3]。馬克思則在其著作《資本論》中從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)一步明確了“耕作集約化”的概念[4]。隨后地理學(xué)區(qū)位理論對(duì)土地資源優(yōu)化配置進(jìn)行了一番探索和研究[5-6]。德國(guó)著名的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能則在著作《孤立國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)之關(guān)系》中對(duì)農(nóng)業(yè)土地集約利用的規(guī)律進(jìn)一步探討，首次將區(qū)位與土地利用合理集約度研究相結(jié)合，在同心圓布局理論上闡明了農(nóng)業(yè)用地的最優(yōu)區(qū)位布局思想[7]。隨后美國(guó)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)山鼻祖伊利在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出“土地利用的集約是對(duì)指在現(xiàn)有已利用的土地上增長(zhǎng)勞動(dòng)和資本”[8]。由此可知，該階段主要是有關(guān)農(nóng)業(yè)用地的集約利用的理論研究。

在土地集約利用定量評(píng)價(jià)上，國(guó)外最直接研究集約度的理論始見(jiàn)于英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉·配第提出的土地報(bào)酬遞減理論[9]。他指出，土地生產(chǎn)物和勞動(dòng)在開(kāi)始階段呈現(xiàn)等比例增長(zhǎng)的趨勢(shì)，土地收益往往伴隨某一投入量的不斷增加而遞增；當(dāng)超過(guò)一定的限度時(shí)，土地收益將隨著某一投入量的不斷增加而產(chǎn)生遞減現(xiàn)象。顯而易見(jiàn)，土地報(bào)酬遞減規(guī)律開(kāi)創(chuàng)了土地集約度研究的先河，所探討的也正是土地如何進(jìn)行合理投入的問(wèn)題[10]。

雖然國(guó)外文獻(xiàn)中并沒(méi)有直接提出“城市土地集約利用”這一概念，但各國(guó)在土地規(guī)劃和城市規(guī)劃中都貫徹了這一思想。如在土地利用規(guī)劃方面的地域結(jié)構(gòu)理論和門(mén)檻理論等，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面則產(chǎn)生了基于“城鄉(xiāng)一體化”的田園城市理論和針對(duì)大城市弊病的有機(jī)疏散思想以及從環(huán)境保護(hù)到永續(xù)發(fā)展的規(guī)劃思想等[11-14]。這些理論為城市土地集約利用的研究提供了較為系統(tǒng)的總結(jié)，從生產(chǎn)、生活等不同方面反映了城市土地集約利用的具體內(nèi)涵[14]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)外研究更多地側(cè)重于從土地利用強(qiáng)度等方面來(lái)充分挖掘城市土地利用的潛力 [15-17]。

2 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

我國(guó)土地集約經(jīng)營(yíng)思想也最早始于農(nóng)業(yè)用地的研究，明崇禎末年的《沈氏農(nóng)書(shū)》反映的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營(yíng)思想。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城市城鎮(zhèn)化水平位于中期加速發(fā)展階段，人地矛盾迅速膨脹，圍繞中央提出的“建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”這一政策目標(biāo)，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始針對(duì)集約土地利用進(jìn)行有益的探索。

2.1 概念內(nèi)涵的界定 雖然國(guó)外土地經(jīng)濟(jì)理論和城市規(guī)劃思想都涉及了城市土地集約利用的內(nèi)涵，但并沒(méi)有直接提出“城市土地集約利用”這一概念，故國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度研究其概念的本質(zhì)，具體觀點(diǎn)如下：一部分學(xué)者依托西方農(nóng)業(yè)用地集約化的研究進(jìn)行拓展，認(rèn)為“集約利用” 相對(duì)“粗放經(jīng)營(yíng)”而言，通過(guò)加大土地投入強(qiáng)度獲得產(chǎn)出最大化的經(jīng)營(yíng)方式[18]。國(guó)內(nèi)學(xué)者如畢寶德、馬克偉、丘金峰、宋春華等都持有類(lèi)似觀點(diǎn)[19-21]。其中在著作《房地產(chǎn)法辭典》中，丘金峰指出城市土地利用集約程度的衡量指標(biāo)有資金集約度、技術(shù)集約度以及人口集約度[21]。另一部分學(xué)者則認(rèn)為城市用地遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)用地更為復(fù)雜，城市用地的合理布局和永續(xù)發(fā)展是城市土地集約利用的首要條件，國(guó)內(nèi)學(xué)者如鄭新奇、鄒玉川、李元等學(xué)者則持有類(lèi)似觀點(diǎn)[22-24]。隨后李元在其著作《生存與發(fā)展》中也提出城市土地利用要與城市土地合理配置和置換相結(jié)合，共同作為城市土地集約利用的有效途徑[24]。

2.2 定量評(píng)價(jià)的研究 伴隨著新一輪的國(guó)土資源大調(diào)查，定量評(píng)價(jià)的研究開(kāi)始陸續(xù)開(kāi)展。其子課題“城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)”便是通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)土地利用動(dòng)態(tài)變化情況的調(diào)查來(lái)測(cè)算出全國(guó)不同城市土地的集約利用潛力，從而為我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治提供科學(xué)依據(jù)。國(guó)土資源部后續(xù)出臺(tái)的《開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》，進(jìn)一步引發(fā)學(xué)者們新一輪的探索高潮。其研究方向主要集中在以下3個(gè)方面：（1）在集約利用評(píng)價(jià)對(duì)象方面，一些部分學(xué)者如王秀等從宏觀尺度著手，研究我國(guó)各省市在新型城鎮(zhèn)化背景下整個(gè)區(qū)域范圍以?xún)?nèi)的土地集約利用的時(shí)空分異[25]，而吳佳等從微觀尺度著手，對(duì)城市具體地塊進(jìn)行集約利用潛力分析[26]。（2）在集約利用評(píng)價(jià)方法上，一些學(xué)者如崔娟敏等探討AHP層次分析法在定量評(píng)價(jià)中的運(yùn)用[27]，岳秋麗等引入國(guó)外“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”P(pán)SR模型[28]，而任秀金等應(yīng)用GIS空間模型[29]。（3）在集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)選取方面，有些學(xué)者如王廣杰認(rèn)為綜合集約度應(yīng)針對(duì)研究區(qū)域城市土地現(xiàn)狀變化，指標(biāo)體系涵蓋土地利用強(qiáng)度、土地產(chǎn)出效益和土地永續(xù)度這3個(gè)目標(biāo)層，具體指標(biāo)因子選取時(shí)應(yīng)全面系統(tǒng)地反映出城市土地集約利用的各個(gè)方面[30]。endprint

3 現(xiàn)狀存在的問(wèn)題與不足 雖然我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)的城市土地集約利用文獻(xiàn)汗牛充棟，仍然存在一些問(wèn)題與不足。首先，是對(duì)“城市土地集約利用”內(nèi)涵的分歧。雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)用地集約利用的認(rèn)識(shí)一致，但對(duì)于“城市土地集約利用的本質(zhì)是什么”仍是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。城市集約用地涉及更多其他方面的影響，鑒于此，城市土地“集約”的概念與內(nèi)涵拓展也就成為必然。于是“集約” 這一原本清晰明確的概念被賦予了多方面內(nèi)涵。與“粗放”相對(duì)應(yīng)的“集約”被拓展成為城市土地合理利用、城市土地節(jié)約利用、城市土地永續(xù)利用等各種土地利用方式的代名詞，造成概念紛雜，越來(lái)越模糊，令人無(wú)所適從。其次，城市土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的偏誤。由于對(duì)城市土地集約利用的本質(zhì)在理解上的差異，導(dǎo)致在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系選取和評(píng)價(jià)模型構(gòu)建上均存有主觀隨意性的影響[31]。大部分學(xué)者都認(rèn)同指標(biāo)選取不在多而貴在精，但由于城市土地集約目標(biāo)模糊概念紛雜，許多指標(biāo)相互之間往往存在關(guān)聯(lián)和重疊信息，故在指標(biāo)選取時(shí)，要對(duì)錯(cuò)綜繁雜的指標(biāo)根據(jù)貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)度進(jìn)行篩選，避免重復(fù)計(jì)算。另外指標(biāo)的權(quán)重和目標(biāo)值缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如土地未利用率、土地開(kāi)發(fā)率怎樣才是集約的理想狀態(tài)？而政府出臺(tái)的相關(guān)文件范圍過(guò)于寬泛，指標(biāo)權(quán)重值和目標(biāo)值主觀性過(guò)大，很難形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。

4 未來(lái)發(fā)展方向

鑒于城市土地利用不同于農(nóng)業(yè)用地，其影響機(jī)制更為復(fù)雜。今后城市土地集約利用在研究中值得關(guān)注和發(fā)展方向如下：

（1）城市土地集約利用的本質(zhì)。科學(xué)界定城市土地集約利用的本質(zhì)是現(xiàn)有研究深入下去的起點(diǎn)。城市土地集約利用內(nèi)涵的界定，不應(yīng)脫離經(jīng)濟(jì)問(wèn)題這一基本屬性，即約束條件下目標(biāo)最優(yōu)化。同時(shí)城市土地以其資源條件為基礎(chǔ)，又受到自然條件、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策制度等各種因素的影響。如何根據(jù)影響因素作用機(jī)理賦予城市土地集約利用科學(xué)的內(nèi)涵？這些概念的明確才能為后續(xù)定量研究提供基礎(chǔ)。

（2）城市土地集約利用的評(píng)價(jià)。集約度的定量評(píng)價(jià)城市土地利用研究的核心工作。如何在科學(xué)界定其本質(zhì)的基礎(chǔ)上建立一套全面、有代表性、可操作的指標(biāo)體系，定量評(píng)價(jià)各個(gè)城市土地集約利用水平的相對(duì)高低？所選取的具體評(píng)價(jià)因子能否全面客觀地反映城市土地集約利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等諸多方面？指標(biāo)理想值采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)還是依照類(lèi)推法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)比照，如何避免主觀隨意性？這些問(wèn)題都是構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的關(guān)鍵所在。 （下轉(zhuǎn)16頁(yè)）

（3）城市土地集約利用的監(jiān)管。由于我國(guó)土地市場(chǎng)機(jī)制不夠成熟與完善，政府往往通過(guò)制定相關(guān)土地管理政策來(lái)保證城市土地市場(chǎng)的健康運(yùn)行，從而充分發(fā)揮城市土地利用效果與資源配置效率。如何確保政策制度有效誘導(dǎo)或強(qiáng)制干預(yù)人們的行為，使得制度執(zhí)行有可操作性？如何針對(duì)具體情況進(jìn)行監(jiān)管和獎(jiǎng)懲？這些都是直接影響城市土地集約利用制度的實(shí)施效果。

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（責(zé)編：徐煥斗）endprint