國外審批制度改革的啟事

陶麗麗，任樹偉

（黑龍江科技大學，哈爾濱150022）

國外審批制度改革的啟事

陶麗麗，任樹偉

（黑龍江科技大學，哈爾濱150022）

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸走向成熟，現(xiàn)行的行政審批制度存在的缺陷便日益顯現(xiàn)，有些甚至已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，行政審批制度改革勢在必行。借鑒發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，對我國審批制度改革要漸進式進行；要轉(zhuǎn)變官僚作風；注重頂層設計；改革要服務社會公共利益；要依法依規(guī)進行改革。

行政審批；改革；借鑒

隨著世界經(jīng)濟全球化和現(xiàn)代科技的高速發(fā)展，發(fā)達國家行政審批制度現(xiàn)代化改革基本上順應了整體政府建設潮流，搭建出各種跨部門協(xié)同的制度框架和運行環(huán)境。盡管目的都是通過放松管制、減少審批、簡化流程、強化監(jiān)督等方式，系統(tǒng)提升政府處理綜合化和復雜化問題的行政監(jiān)管能力，最大限度給市場松綁，以增強企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新力，但在制度設計、流程再造和工具使用方面還是呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，不同國家所設定的改革重點和政策選擇也有所不同。對我國行政審批制度改革都具有一定的借鑒意義。

一、國外審批制度改革的制度設計分析

（一）首席績效官制度

以美國為例，美國政府改革采用互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)治理形式并進行整體布局和實施。其行政審批改革參考美國的總統(tǒng)制，具有明顯的集權(quán)特征。美國的聯(lián)邦首席績效官制度擁有完整的流程和績效評估體系，以科技創(chuàng)新管理方式和服務手段為核心。比較典型的是2012年在美國聯(lián)邦政府實施的大刀闊斧基建項目審批制度的績效改革。依照總統(tǒng)行政命令，聯(lián)邦政府除了成立跨部門的運行體制———改進基建審批程序指導委員會，負責審議政府審批績效方案（簡稱聯(lián)邦計劃）、妥善解決成員間的矛盾問題。還特意聘用一名聯(lián)邦首席績效官擔任指導委員會主席，聯(lián)合發(fā)布研制和評估計劃方案的實施情況、定期向總統(tǒng)提交績效報告并向社會公布。這種崗位設計獨立靈活，任務集中明確，對推動人員、物資、能源和信息流動有著極大的的幫助，從而在很大程度上削減政府在審批決策過程中所消耗的時間，提升環(huán)境和社會的綜合成效。

（二）行政文化改革制度

以英國為例，從20世紀中后期英國倡導的新公共管理運動，一直行走在現(xiàn)代政府行政改革的最前列。在2011年行政審批制度改革實行之后，2014年1月又公開推行“挑戰(zhàn)文牘”運動（RTC）。這是一場轉(zhuǎn)變政府官場作風的全體政府文化變革，意在通過進一步篩選、廢除在改革中過于繁瑣或沉重的監(jiān)管規(guī)定，希望達到良好的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力和長期競爭力。雖然涉及監(jiān)管審批的很多方面，但是在制度設計上沒有成立專門的改革機構(gòu)，在這種情況下，英國當局成立了監(jiān)管政策委員會和減少監(jiān)管二級委員會，負責協(xié)調(diào)制定行政改革的整體方向和行政方針，施政者們依次按照相應的準則和行動的原則，根據(jù)本部門所涉及改革議題進行監(jiān)督，實施相應改革方案。這場集權(quán)式文化改革看似松散自由，但是它改善了官場作風在行政審批中盛行的問題，其“一進一出”進而“一進二出”的審批原則，也在很大程度上縮減了行政審批數(shù)量，政府監(jiān)督質(zhì)量得到提升。

（三）高層公私伙伴體制

以澳大利亞為例，在其整體政府改建中，宏觀層面的決策協(xié)同所占比重是非常大的，政府不僅負責制定立體全面頂層設計，還注意政商聯(lián)和、跨界協(xié)作，擬定更為系統(tǒng)、全面的政策，由政府執(zhí)行和接受社會監(jiān)督。和五年前實施的現(xiàn)代化行政審批改革類似，但是在具體實施過程中把側(cè)重點放在官員政府和商界高層的互動上，他們之間平等協(xié)商和信息共享，是該國聯(lián)邦分權(quán)體制下具有特色的集體領(lǐng)導模式。在制度制定上，政府部門（COAG）專門部署了特殊的監(jiān)督平臺，再由監(jiān)督平臺到商業(yè)咨詢論壇。該部門的管理人員也就是對應的主席由負責該區(qū)域的政府執(zhí)行的六個州總理與兩個自治區(qū)的管理部長，地方政府聯(lián)合會，負責商務的執(zhí)行董事長，以及在澳大利亞的工商協(xié)會、該行業(yè)的協(xié)會和小公司協(xié)會的董事長擔任。在這段時間內(nèi)還創(chuàng)建了不同部門間的自我監(jiān)督和監(jiān)察委員會，有針對性地協(xié)商個性化的行政方案，準備草擬計劃書和相關(guān)文件，檢測改革的進度，按時向商業(yè)咨詢論壇和政府理事會大會提交書面報告。《國家監(jiān)管與競爭改革協(xié)議》中區(qū)分了政府和商業(yè)機構(gòu)的界限和任務，標準的評審審判制度也在其中被不斷完善，由監(jiān)管和競爭改革小組對政府理事會認可的行政審批改革議程和協(xié)議進行評審，以確保協(xié)議的有效性和實時性。通常需要每三年啟動一次評審，第一次評審應該始于2015年—2016年間。隨后，商業(yè)咨詢論壇則會以評審結(jié)果為依據(jù)，對協(xié)議進行適度更改并以附錄的形式及時對外更新。

（四）等效授權(quán)模式制度

以加拿大為例，其聯(lián)邦政府在2012年3月開始實施環(huán)評審批制度改革。意在完成政府制定的目標和計劃，要在明確規(guī)定的時間內(nèi)完成改革，需要把以前不合理的政府制度進行重組重建，全面協(xié)商并制定合理合規(guī)的計劃；把之前的幾十個審批部門縮減至由環(huán)保署牽頭的跨部門協(xié)調(diào)工作組，負責聯(lián)邦政府的環(huán)評審批，制定聯(lián)邦檢測目錄，建立統(tǒng)一的環(huán)評審批時間表；建立強制處罰制度；合作發(fā)展原住民磋商統(tǒng)一步驟。為了進一步提高審批效率和環(huán)評效果，該國政府發(fā)布了《聯(lián)邦—省政府環(huán)境監(jiān)管等效條例》。以置換和對等的方式，使二級政府達到《環(huán)評法》的客觀標準，就可以讓其代替中央政府進行審批。這類改革具有一定的相同規(guī)范措施，除了可以運用相關(guān)法律法規(guī)對不同區(qū)域之間的相關(guān)協(xié)調(diào)部門進行制約之外，還可以運用合理授權(quán)的方式，對二級政府進行合理授權(quán)，并且出具嚴格的監(jiān)管體系。如此一來既減輕了中央政府審批壓力，又調(diào)動了地方政府參與改革的積極性，提高了地方政府的行政效率，也很大程度上提高了國家整體環(huán)境的審批效能。

二、國外行政審批制度改革對我國的啟示

不同的國家有不同的制度，我們不能照搬照抄外國模式，在行政審批制度改革的道路上，一定要結(jié)合本國國情，分析資本主義國家改革經(jīng)驗并探索出一條適合本國國情的改革道路，充分借鑒發(fā)達國家取得的成功經(jīng)驗，從而穩(wěn)健推進我國行政審批制度改革。

（一）改革要漸進式進行

行政審批制度帶有試點性質(zhì)，其中的每一個過程和環(huán)節(jié)都將被實踐所檢驗，每一步都要保證跟上時代的步伐，因此改革不可能急功近利。這種方式被各個國家廣泛采用，并沒有要求步驟一致，單單考慮數(shù)量上的變化，應扎實推進，腳踏實地，認真的走好每一步。倘若在改革的過程中消極因素占有很大的比重，一定會阻礙積極因素的發(fā)展，從長遠角度看，不利于對改革成果的鞏固。漸進式行政審批改革可以根據(jù)本國國情，充分運用一切可以利用的資源，把改革的目標和步驟有機地結(jié)合起來，避免急功近利，有效控制消極因素，達到改革的目的。

（二）改革要轉(zhuǎn)變官僚作風

行政審批制度改革側(cè)重點放在減少政府管制、縮減審批步驟、逐步減輕企業(yè)負擔，這樣一來改革的成功與否很大程度上取決于政府松綁的力度和速度上。為此，建議中央政府針對所有行政部門展開整頓官僚作風的活動，監(jiān)察行政系統(tǒng)和監(jiān)管相關(guān)審批事項，按照經(jīng)濟效益為本和環(huán)境效益為本的管理與服務原則，合理合并或撤銷監(jiān)管事項，使審批程序更加健全，為市場松綁和企業(yè)自由創(chuàng)造更好的環(huán)境。

（三）改革要注重頂層設計

精確分工和區(qū)域化協(xié)作有助于提升工作效率、滿足獨立化服務要求，但部門劃分和分散化服務不適合多元化的社會管理要求，也很難提供全面完美的服務。所以，提倡政府采取聯(lián)合行動，逐步建立立體交叉的行政審批運行制度。在宏觀決策協(xié)調(diào)層面，站在國家層面上進行把控，中央政府依法把行政審批制度改革放在核心關(guān)鍵處，合理結(jié)合整體設計、戰(zhàn)略選擇、全面運行和完整監(jiān)督過程，把監(jiān)管能力和政府服務進行優(yōu)化。在微觀政策協(xié)調(diào)層面，應該負責計劃各個部門合作一致的方針以及詳細的執(zhí)行規(guī)劃和實施方案，優(yōu)化中央政府在戰(zhàn)略制定和實際執(zhí)行標準等方面的運行機制，在政策實施中注重聯(lián)系地方政府、商界和群眾力量，增強行政審批的執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力。在微觀政策執(zhí)行或服務供應層面，應該強調(diào)改革具體監(jiān)管手段方案，創(chuàng)新審批服務工具，簡化行政審批程序，在“寬進嚴管”、“放管結(jié)合”中提高審批服務的市場效率。

（四）改革要服務社會公共利益

行政審批制度的改革無論是在美國、英國還是加拿大，服務于社會民眾是最基本的要求。在美國，大量不符合國情的規(guī)制被廢除，隨著時間的推移，在20世紀末期，與公共環(huán)境、人民健康和國家安全有關(guān)的符合國情的社會性規(guī)制和程序性規(guī)制大幅度地增加了。在加拿大，實行行政審批制度改革事關(guān)國計民生的一項重大事項，主要為了避免經(jīng)濟放任自由，社會公共利益遭到破壞。國家預期達到的最終目的和改革的預期效果都是期望公眾福利得到很好的保障。

（五）改革要依法依規(guī)進行

行政審批在行政權(quán)力范圍之內(nèi)占有很重要的地位，被授予政府權(quán)力的審批者在缺乏制度約束的情況下，時常通過“設租”來實現(xiàn)自身利益，致使審批的效用和目標無法達到。政府部門要依法行使職權(quán)，依法審核項目，依法判定，充分發(fā)揮社會作用。我國應該按照實際情況對具體的問題進行審批制度的優(yōu)化。因此，立足本國國情是行政審批時要遵循的原則；在世界和全球背景下考慮遵守國際秩序，履行國際義務。制定合理的改革方案并積極采取應對措施，才能實現(xiàn)改革效果的最大化，增加人民福祉，維護國家的利益。

[1]施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構(gòu)條件[J].社會科學，2010(2)：3-11.

[2] 杜寶貴.楊學敏.中國行政審批制度改革的特點與推進思[J].行政科學論壇，2014(1).

[3] 孫迎春.國外行政審批制度改革經(jīng)驗及其啟示[J].行政管理改革，2015(2):59-64.

［責任編輯：馬 欣］

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1005-913X（2017）05-0019-02

2017-03-15

陶麗麗(1983-)，女，黑龍江七臺河人，碩士研究生，研究方向：公共政策。