三峽庫區生態涵養發展面臨的問題及對策研究

□崔如波張月芳

☆經濟研究☆

三峽庫區生態涵養發展面臨的問題及對策研究

□崔如波張月芳

三峽庫區是因為長江三峽工程興建而形成的一個特殊區域。三峽重慶庫區包括萬州、涪陵、云陽等15個區縣。一直以來，中央及市委市政府高度重視三峽庫區生態問題，先后制定了一系列制度和政策，確保三峽工程的安全運行和庫區水質的基本達標。然而，在新的發展條件下，三峽庫區生態涵養發展面臨新的矛盾與挑戰。因此，必須遵循習近平總書記視察重慶重要講話精神，從全國綠色發展與生態安全的宏大視野和格局中，重新審視三峽庫區生態涵養發展的功能定位，創新完善三峽庫區生態涵養發展的制度和政策。

一、三峽庫區生態涵養發展五大新矛盾凸顯

三峽工程興建以來，庫區的環境保護和生態涵養取得了顯著的成效。然而，由于受到自然、經濟、管理、制度、技術、社會發展等諸多因素的影響，三峽庫區生態涵養發展面臨的矛盾和挑戰日益凸顯。主要表現在以下五個方面：

（一）三峽庫區生態功能的戰略地位與庫區生態環境先天脆弱性的矛盾

三峽庫區生態環境具有全局性的戰略地位。三峽庫區的生態安全，不僅影響著長江流域，而且影響著整個中華民族的生態安全，三峽庫區不僅是長江上游地區的生態屏障，而且在全國綠色發展與生態安全的大格局中，日益顯示出全國生態屏障的戰略地位和重大的功能性影響。然而由于獨特的地質地貌，加之長期的、大規模的、強烈的人類活動，使三峽庫區成為我國生態最脆弱的地區之一。主要表現：一是三峽水庫是我國水土流失最嚴重區域之一。庫區中度及以上水土流失面積占土地總面積的42.7%，占全市中度及以上流失面積的46.9%。長期大規模的水土流失，使大量的泥沙和污染物進入三峽水庫，嚴重影響庫區水質安全；二是三峽水庫冬季水位運行175米，夏季水位運行145米，形成高差30米、面積達302平方公里的消落帶。重慶庫區內消落帶達260平方公里，占整個三峽水庫消落帶的85%。隨著庫區水位的升降，影響和改變著庫區岸體的地質結構和流域的生態系統；三是庫區淹沒及移民遷建活動導致區域景觀生態體系的破碎化和片段化日益嚴重，大量的資源開發與建設活動，改變了原來的生態系統，導致生態系統穩定性變差，威脅多樣生物的生存，陸生動植物種類大量減少。

（二）三峽庫區功能定位的含混性與考核監督機制不完善性的矛盾

目前，三峽庫區具有多種功能定位疊加。比如：水土保持生態功能區、生態涵養發展區、生態文明先行示范區、長江流域生態屏障、長江上游特色經濟走廊、長江三峽國際黃金旅游帶、農產品主產區和特色資源加工基地等等。這些功能定位，都從某一個方面強調了三峽庫區生態功能或經濟功能的重要性。然而集多種功能定位于一體，必然造成定位不清、功能不準、目標含混的問題。與此同時，三峽庫區考核監督機制也存在著不完善、不健全、效力低下的問題。比如管理體制相對滯后，不能有效實行流域管理；考核機制中經濟指標偏重的問題仍沒從根本上得以解決；補償機制中仍存在著顯失公平的問題；監督機制的針對性和有效性有待增強的問題。

（三）三峽庫區行政管理的區域分割性與流域管理統一性的矛盾

三峽庫區是一個完整的流域單元，不僅包括水電庫區，也包括長江上游干流和嘉陵江、烏江等重要支流在內的整個流域，具有明顯的流域特點。但目前來看，三峽庫區水資源管理明顯不到位，管理體制亟待完善，無法統一管理，這與三峽庫區典型的流域特性是極為矛盾的。主要表現在以下三個方面，一是三峽庫區分跨湖北、重慶兩省20區縣，其水資源管理分跨許多不同的行政區域；二是水資源管理涉及到環保、水利、國土、工業、農業、林業等多個部門，各區域、各部門之間很難達成協調，從而無法形成有效的統籌和規劃；三是三峽庫區各地區本是秦巴山連片山區，財政支持困難，水生態涵養投入成本不力，薄弱的經濟基礎難以支持高昂的水生態涵養成本。

（四）三峽庫區涵養發展硬任務與制度政策軟供給的矛盾

三峽庫區是全國重要的生態屏障，面臨嚴峻的生態脆弱性和頻發的自然災害，必須堅持“只搞大保護，不搞大開發”，把生態涵養、環境修復作為頭等硬任務，常抓不懈。然而，三峽庫區生態涵養、環境修復方面的制度和政策供給不足或供給無效的問題較為突出。包括三峽庫區生態涵養發展的最終目標的評價體系不能體現其功能定位，決策主體責任機制、環境影響評價機制、資源集約利用評估機制、公眾參與機制等，以及基于增強庫區生態產品生產能力的生態涵養、經濟發展、社會和諧一體化發展機制等都不完善，不能保障三峽庫區生態涵養發展目標的有序實現。

（五）三峽庫區發展壓力持續增大與庫區發展動能嚴重不足的矛盾

長期以來，三峽庫區面臨安穩致富、經濟發展、社會發展、環境保護、生態修復等多重任務。加之庫區多數區縣屬于國家級貧困地區，脫貧任務繁重。由于交通不便、信息閉塞，難以吸引科技、信息、資金等要素聚集，區域工業化和城鎮化進程緩慢，經濟基礎薄弱，大部分區縣人均GDP、可支配收入、財政收入明顯低于全國及全市平均水平，因而發展壓力持續增大。然而庫區工業化城鎮化水平較低，發展方式粗放，傳統產業面臨轉型難、升級難，消費、投資、出口持續乏力，科技教育相對落后，創新人才缺乏，創新動能不足。

二、三峽庫區生態涵養發展五項政策建議

根據習近平總書記視察重慶重要講話精神，保護好三峽庫區和長江母親河，事關重慶長遠發展，事關國家發展全局，必須堅持生態優先、綠色發展的道路。因此，必須堅持新的發展理念為指引，針對三峽庫區生態涵養發展新矛盾新問題新挑戰，創新和完善三峽庫區生態涵養發展的政策體系。

（一）把三峽庫區的生態功能地位提升到國家戰略層面

長期以來，我們把三峽庫區的生態功能定位為長江流域重要生態屏障，這種定位不足以彰顯三峽庫區生態功能的全局性和在整個中華民族生態安全中的戰略地位。因此，我們必須對三峽庫區生態功能重新認識和重新定位，把三峽庫區生態功能提升到國家戰略層面，由長江流域生態屏障提升為整個中華民族生態屏障，由重慶生態涵養發展區提升為國家生態涵養發展示范區。理由有三：一是習近平總書記2016年視察重慶時的重要講話指出，保護好三峽庫區和長江母親河，事關重慶長遠發展，事關國家發展全局。總書記在講話中，把三峽庫區和長江母親河并列，并明確指出事關國家發展全局。二是三峽庫區生態環境在國家生態體系和生態格局中，有全局性的戰略地位。三峽庫區是國家重要的淡水資源戰略儲備庫。393億立方米的淡水儲量，可為超過全國一半的人口和近四分之一的幅員范圍提供用水保障。三峽庫區生態產品生產和供給能力，直接影響整個中華民族生態產品的生產與供給，在國家重要生態產品生產和供給方面，具有不可替代的作用。三是習近平總書記指出，環境問題是最普惠的民生，是最重要的公共產品。因而環境問題主要應該由政府買單。把三峽庫區生態功能上升到國家戰略層面，有利于加大中央政府的財政支持力度。

（二）建立與完善三峽庫區涵養發展目標體系與發展評價體系

后三峽時期，三峽庫區的發展面臨的諸多問題，歸根結底是生態涵養與經濟發展的關系問題。包括庫區生態環境承載能力和自我凈化能力的修復、水源的涵養、三次產業結構的合理、庫區人民生活幸福指數的提高等許多方面。因此，三峽庫區生態涵養發展是一項復雜的系統工程，建立和完善其目標體系和發展評價體系有助于對三峽庫區涵養發展過程中出現的復雜情況進行量化分析，有助于實現對庫區生態涵養發展進行階段性評價，從而在宏觀上對三峽庫區涵養發展進行有效的統籌與推進。為體現全面性原則，同時重點強調三峽庫區的涵養發展，三峽庫區涵養發展目標體系與發展評價體系應包括環境保護、生態建設、經濟增長、社會發展四個一級指標體系構成的指標評價體系（見表1）。總的意見是，要進一步降低庫區經濟發展評價指標的權重，加大生態環境保護和生態建設評價指標的權重。

（三）創新完善三峽庫區涵養發展綜合決策機制

一是創新完善決策主體責任機制。強化三峽庫區生態涵養發展的組織領導，進一步統籌領導、組織、協調和決策，統籌協調流域、部門生態涵養發展進程中的重大事項。建立目標管理責任制，修訂完善任期考核獎懲和工作人員的責任機制，對關鍵工程和重點項目采取項目負責制，依照分工負責與項目負責相統一的原則，分配工作任務，加強生態涵養發展規劃、技術指導和生態建設的監督實施，協調推進生態涵養發展。二是建立健全環境影響評價機制。制定三峽庫區開發計劃、產業規劃時，應當切實結合三峽庫區生態涵養發展的目標，尋求政策、法規等戰略上的環境影響評價，增強專項規劃的環境影響評價，制定和完善先環評后決定的準入機制，嚴格執行生態環境影響評價制度和重大決策聽證制度。三是優化資源集約利用評估機制。對三峽庫區生態涵養發展的過程進行動態監測，及時反饋各類監測結果，指導下一步生態涵養發展進程，不斷優化三峽庫區生態涵養發展的路徑模式。運用各類生態環境以及自然資源的地面監測數據，建立三峽庫區生態涵養與資源環境變化監測動態數據庫以及生態涵養發展情況的預警制度。四是建立完善公眾參與機制。擴大公眾和社會團體在參與三峽生態涵養發展有關政策制定和實施中的積極作用。積極引導公眾參與三峽庫區各類政策、規劃等的內容、形式與程序的制定，逐步建立完善三峽庫區生態涵養發展公眾參與機制，包括庫區各級河長與民間組織的互動機制，加強對環境保護非政府組織(NGO)的支持和合作，適時建立國務院三峽工程建設委員會與NGO的對話平臺等。

（四）創新完善基于增強庫區生態產品生產能力的生態涵養、經濟發展、社會和諧一體化發展機制

三峽庫區生態功能地位上升的同時，其配套的體制機制也應相應補足和完善。針對三峽庫區水資源管理跨地域的復雜系統特征，其生態涵養發展的體制機制創新是核心和關鍵。一是完善公共財稅支撐機制。實施投資傾斜政策，加大中央財政對三峽庫區生態涵養發展的投入力度，重點投向生態工業、生態農業和生態旅游業等綠色產業；實施稅收減免優惠政策，對三峽庫區擬引進的綠色產業生態鏈、提供生態產品的重點企業以及推行綠色消費的商場、超市和農貿市場等企業市場制定專項的稅收減免政策；實施投融資機制多元化，運用PPP等模式，鼓勵引導社會資金投向三峽庫區生態涵養發展領域，積極申請國家和各區縣專項資金，通過資本運營等方式開展招商引資、融資。為體現全市發展一盤棋和公平性原則，要加大中央財政及市級財政轉移支付，使庫區區縣的財政收入和人均收入不低于全市平均水平。二是完善碳排放權和水權交易機制。針對三峽庫區的碳排放權交易問題，制定完善碳排放發行權相關法律，如《三峽庫區碳排放權交易細則》等，明確碳排放權的商品屬性，以及具體的交易規則；建立健全碳排放市場的監管體系，提高碳交易市場的運行效率，提高碳排放權的市場流動性。針對三峽庫區的水權交易機制，首先應建立水權確權登記和用途管制機制，保障水權交易和水權市場上的產品產權清晰。其次，應建立政府水權儲備制度，用于在用水指標緊張的情況下為急需用水項目提供保障。最后，應建立水權交易信息系統和監測計量系統，保障流域內各區縣之間的數據共享，以及取水戶取水量的在線監測，實時掌握水權交易信息，為水權交易提供有力的數據支撐和監督手段。三是建立健全生態補償機制。建立和推廣三級生態補償體系，包括國家層面的生態補償，即由中央財政對三峽庫區生態涵養發展的直接補償；市級層面的生態補償，即由重慶對三峽庫區生態涵養發展的直接生態補償；流域層面的生態補償，通過河長制的大力推行，按照‘誰受益誰補償，誰污染誰付費’的原則，即由長江中下游受益的較發達地區對三峽庫區發展滯后地區進行補償，由造成水資源污染超標或生態受損的河長向水資源涵養較好的河長進行財政補償。

（五）創新完善三峽庫區涵養發展的管理體制與考核評價機制

一是創建流域管理新體制。三峽庫區應該建立一個統一綜合管理機構。國家層面的“國務院三峽工程建設委員會”應順應時代要求更新升級職責范圍，統一管理三峽庫區，包括長江上游流域以及烏江、嘉陵江、岷江、金沙江等主要一級支流流域涉及的區域，甚至包括湖北庫區四區縣所涉及的范圍。地方層面要全面推進河長制的實行，按照政府主導、屬地管理、分級負責、部門協作、社會共治原則，組建和完善“河長”組織體系，設立“河長”辦公室，建立“河長”聯席會議和工作例會制度，建立“河長”責任制和目標考核制度，形成完整的流域管理體制。二是完善公共財政分擔機制。多渠道籌集設立專項基金，以保障對三峽庫區生態涵養發展的轉移支付力度。在地方財政分擔一定比例的基礎上，通過設立國家三峽庫區生態涵養發展專項基金保障資金投入。建議繼續延長庫區產業發展基金支持年限，并加大三峽庫區增值稅、消費稅的地方分享比例，用于國企配套服務設施建設和延伸產業鏈，增強國企對三峽庫區經濟社會發展的輻射力。三是創新干部考核機制。干部政績的考核體系一定要體現庫區生態涵養的內容。三峽庫區要把節能減排和生態涵養作為約束性指標，要結合三峽庫區國家層面的管理委員會和地方層面的河長制，探索實行差別化的政府績效考核。每年層層分解，并最終落實到各級河長身上。要完善各級河長對本流域水生態涵養情況責任制，明確資源開發方的生態涵養責任，建立生態涵養發展審計制度，實行嚴格的考核、獎罰制度。

重慶市社科規劃重點項目：三峽庫區生態涵養發展的制度創新與對策研究（批準號：2014ZDJJ13）階段性成果

作者：崔如波，中共重慶市委黨校經濟管理教研部教授張月芳，中共重慶市合川區委黨校講師

責任編輯：宋英俊