現行土地流轉制度、模式與農村養老保障制度建立的適應性分析

□張燕

現行土地流轉制度、模式與農村養老保障制度建立的適應性分析

□張燕

一、現行土地流轉制度與農村養老保障制度建立的適應性分析

我國農村現行的土地制度，主要是貫徹執行國家第二輪土地使用權延包“30年不變”的家庭聯產承包責任制的政策。這一政策是改革開放初期第一輪家庭聯產承包責任制的延續。現行土地流轉制度由于自身制度缺陷的存在，使得它與農村養老保障制度的建立不相適應，或者說在一定程度上阻礙了農村養老保障制度的建立。農村土地流轉的體制性障礙如下：

（一）土地所有權實現形式不完善

一是在現有的制度框架下，城市土地為國有，是資產，有等級、有價格、有完善的流轉辦法和體系，有比較成熟和較為完整的一、二級市場，在較大程度上保證了所有權的實現；反之，農村土地只強調其資源屬性，抹殺了資產屬性，實質上是剝奪了農民的財產權利。土地不評級、不估價，土地價格難以確定，其所有權難以充分實現，農民難以從土地流轉中獲得持久而豐厚的收益。

二是理論上農村土地屬于集體所有就是村社兩級所有，實際上目前絕大多數的土地為社里所有。由此出現了社一級不行使所有權，卻擁有實際上的所有權，受這種所有制的制約，土地流轉只能在社內集體成員之間進行才有現實可能。

同時，由于目前我國大部分區縣和鄉鎮尚未建立農村土地流轉的管理機構和市場化的中介組織，農村土地流轉市場體系缺位，導致農村土地流轉基本上處于被動階段，轉出和轉入需求的信息不對稱，使承包經營權流轉僅僅局限于小范圍、小規模和短期行為。而農村養老保障制度的建立需要農民擁有穩定的收入作為基金來源，農村土地所有權實現形式的不完善，不利于土地流轉市場化，阻礙了農民通過土地流轉而增加收入，因而阻礙了農村養老保障的完善。

（二）相關收入分配政策不完善削弱了農村土地流轉的動力

由于缺乏市場機制和法律法規調整利益分配關系，農地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，極大地影響了農地流轉的積極性。

一是缺乏土地流轉收益管理辦法。從原則上講，出租土地的收益，除將基本土地種植費補償和農戶作為出租土地的收益外，其余部分都由村社統籌用于基礎設施建設和少量的村民福利事業。但目前我國大多數地區，沒有建立專門的土地收益分配管理制度，而由村委會決定開支，缺乏透明度和民主監管。

二是土地流轉價格測算不科學、差異大，農民受益偏低。目前，農村土地流轉地價是流轉雙方協商確定，沒有明確的參考依據和規范的價格估算標準。而土地使用權流轉以極低的價格入市，致使大量農村集體土地使用權流轉呈隱形交易，引發了地價管理的失控。又因為沒有土地流轉評估標準和機構，在確定土地流轉價格時，往往只確定了農戶土地種植的收益部分，未考慮土地的級差地租部分，級差地租就成了承租人的收益，農戶沒有分享。

三是未制定農村集體土地流轉稅收政策。這一方面可以增加財政收入，另一方面國家可以通過稅收杠桿對土地流轉進行調整。

（三）農地交易制度的不完善不規范抬高了農村土地交易的門檻

一是缺乏大規模、高速度的土地流轉市場。一方面，一級市場（集體經濟組織和農民之間）不完整，在較大程度上仍是一種行政式的平均分配土地方式；另一方面是二級市場（承包農戶之間）幾乎不存在。

二是渠道不暢、交易范圍窄，成交可能性小。土地集體所有的性質制約了土地流轉的范圍，因為農戶只能在村內流轉，不能跨區域流轉和跨所有制流轉。

三是交易組織匱乏，交易不規范、成本高，存在安全隱患。

（四）二元分割的戶籍制度使農民對土地“棄之不愿，用之無心”

現行戶籍制度雖然已經放寬，但依附在戶籍上的其他不平等的教育、就業、公共服務、社會保障、稅收等一系列城鄉二元制度沒有改變，使農民不敢輕易棄土離鄉。如果這些城鄉二元制度不突破，將進一步束縛農村的土地流轉，農村土地使用權流轉更難以實現新跨越。

（五）農村社會保障制度的缺位難以解除農民的后顧之憂

農村土地承包經營權是目前我國土地公有制條件下農民賴以生存和就業最基本的保障。作為農民保命田的土地能否流動，條件有三：一是土地的保命性是否弱化；二是農民的就業渠道是否已經多元化和穩定化；三是在上述兩個問題未解決的條件下，土地流轉價格是否足以解決農民的社會保障問題。目前，第一個標準難以滿足，在各級財力有限，城鎮社會保障尚未健全的背景下，土地仍是農民安身立命之本。第二個標準難以滿足，除了土地之外，農民就業的渠道還不多，就業崗位還不太穩定。土地還必須是就業的載體。第三個條件也不成立，只有在農民將土地流轉出去所得收入足以保證農民創業和社會保障，農民才會愿意流轉土地。但目前土地流轉的價格難以幫助農民建立起社會保障，從而制約了土地大規模的流轉。

可見，土地流轉通暢與否與農村養老保障制度的建立是相輔相成的。完善、高效的土地流轉制度是農村養老保障制度的保證，而完善的養老保障又是土地流轉通暢的前提。只有同時注重這兩個方面的制度建設才能使之共同和諧發展。

二、現行土地流轉模式與農村養老保障制度建立的適應性分析

（一）分散流轉的主要模式

1.出租。出租的發展經歷了兩個階段，第一個階段是自發的出租，大多出租給親戚或朋友或本村的農民；第二個階段的出租是在自發出租的基礎上，產生了中介組織。有三種形式：有償、無償或倒貼（補償）出租。前兩種形式是主要的，第三種形式主要存在于非農產業發達、農業比較收益低下甚至虧損的地方。

2.轉包。轉包是承包權的轉讓，而不是使用權的轉讓。轉包不同于轉讓，轉包中的承包人除了向轉包者交納一定數量的補償外，還必須按土地份額承擔農業稅費、集體提留等。

3.互換經營。

分散流轉的優點：

①挽救了大量有可能被撂荒的土地。

②靈活性強，涉及的關系簡單，一般只涉及轉出方和轉入方，流轉期限的約定可長可短，雙方容易達成一致。

③完全出于農戶的自發行為，政府節省了大量的行政成本。

分散流轉的弊端：

①土地的利用效益不高。由于土地零星分散，不利于土地流入戶進行規模化生產與產業結構的調整，一般土地流轉后仍將土地用于糧油等傳統農業生產，土地的利用效益不高。

②不利于土地肥力的保持。由于實際中流轉雙方通常以口頭約定，期限不確定，不利于土地肥力的長期投入。

③有可能出現扯皮糾紛。流轉時以口頭約定，加之有的農戶長期外出，土地流轉多年后地界變得模糊不清，平時并不關心土地問題，但是如果一旦有公司介入征租土地時，可能會因為收益權屬問題而扯皮。

④土地轉出方的農戶收益低，土地流轉出去后，土地的經營利益與轉出方關聯度不高，農民的積極性也不高。

這種分散流轉的模式不利于農村養老保障制度的建設，因為一方面，這種分散的土地流轉往往不能組成具有一定規模的企業，所以農民土地流轉之后并不能在當地就業，只有到城市從事自己不熟悉的行業，或在家照顧老小，造成了勞動力資源的浪費。另一方面，它不能為其提供穩定的可持續的資金來源，即使能提供，也是數額極少的，這必然會導致農民日后的社會養老所得不能維持其基本生活。這種社會養老保障是我們所不提倡的。

（二）集中流轉的主要模式

1.股份合作制。繼廣東南海股份合作制的成功創新之后，股份合作制的土地流轉也在我國的其他一些農區付諸實踐，但是比較成功且持續發展的仍然主要局限在長江三角洲和珠江三角洲的一些大城市郊區的農村，并且分別在珠江三角洲和長江三角洲形成了各自的代表模式：南海模式和上海模式。

股份合作制的優點：

①激活了農地的社會保障功能。農民以土地的使用權入股，土地使用權轉化為資本，農地的社會保障功能也由附著于土地的物權保障轉變為土地股份合作制下的股份收益保障，這種建立在股份收益上的保障，使土地的流動性明顯增強。

②具有較高的組織化程度，土地的效益可以實現最大化。承包經營權化實為虛打破了地界，公司可以連片開發，可以降低農業生產對天氣條件的依賴，解決長期困擾農業發展的“靠天吃飯”問題，從而可以長期而較大地發揮土地的生產效益。隨著公司積累的增加，農業生產的科技化水平將逐步提高，發展后勁足。

③實現了土地所有權和使用權的穩定分離。股份合作組織統一集中行使土地處置權，向市場供給土地，統一進行土地資產經營性投資，統一集中收取地租或土地使用費，為土地資源在合作組織內部以及和合作組織之間大規模、高起點的流轉以及規模經營效益的獲取創造了條件。實現了土地的企業化管理和市場化經營。

④農民生產積極性高。由于農民既是勞動者又是股東，自己給自己打工，具有較強的責任心，對工人的管理難度降低。

股份合作制的弊端：

①融資難，發展慢。農民以土地經營權入股，現金在股份中占的比例不大。而農民土地承包經營權為主要資產入股建立的公司，沒有誰愿意甘冒風險給它們貸款，公司融資難，只能靠積累滾動發展，所以發展速度緩慢。

②經營決策面臨難題。按《公司法》規定，公司的經營決策應由股東大會表決決定。但是當地農民往往對市場和現代農業技術不甚了解，叫他們來決策，簡直就是問道于盲。因此公司的經營決策要冒較大的風險，而相關的農業保險機制尚未建立。

③法律瓶頸。按《公司法》規定，試驗中的股份制模式面臨股東人數、現金出資額、融資抵押擔保等制約。

采用股份合作制的土地流轉方式有利于農村養老保障制度的建設，因為這種模式使得農民與公司的利益掛鉤，一方面，可以就地解決農民的就業問題，企業按照《勞動法》的規定，應該給他們繳納部分社會保障費；另一方面，通過股份合作，依據市場經營土地，農民會有較高的股權收益，可以從中拿出一部分繳納社保費。因此，在土地流轉出去的同時可以將農村的養老保障體系建立起來。

2.集體農場模式：南街村模式。

河南的南街村和江蘇的華西村基本上都屬于集體經營、高福利的模式。以南街村為例來說明這種模式。南街村的具體做法是：①逐步收回那些村民不愿耕種的承包土地，實行集體規模經營。并逐步實現了水利化、機械化，糧食的產量迅速提高。②實行工資加福利的分配制度。目前工資和福利的比例是3∶7，本村村民最高的月工資也僅有250元，村民享受著十幾項的福利。包括生活消費品、住房、家用電器、孩子上學、文化娛樂、醫療、保險、養老費等。南街現有26個企業，都是以食品加工如方便面廠、食品廠、啤酒廠為龍頭，形成了成熟的產業鏈。

集體農場的適用范圍：①必須有甘于奉獻的能人。②農業產業化、農村工業化的支撐。③農民對土地的依賴程度較小。建立集體農場應當注意：建立完善的監督機制；建立完善的競爭機制；建立完善的領導者培育機制。

集體農場模式實行的是低工資高福利的分配制度，所以當地農民會得到很好的保障，但是這種保障太過于重視公平而忽略了效率。

3.“四荒”地拍賣。

“四荒”拍賣由山西呂梁地區首創。所謂“四荒”，是指農村的荒山、荒坡、荒湖、荒灘，這些山坡湖灘的所有者是村集體。山西呂梁的做法主要是：一是政府給予資金扶持。山西省對符合以“四荒”資源為主要依托，以承包、購買、租賃等形式治理開發“四荒”地面積在500畝以上，從事農、林、牧、水開發的企業、集體或農戶，都將得到政府的資金扶持。二是把四荒拍賣和水土保持相結合。

“四荒”地使用權拍賣的優勢：①“簡單”，轉向規模經營的方式最為簡單，交易成本也最為低廉。②“穩定”，依據市場等價交換原則進行，使用權的獲得具有較強的法律效應。③“高效”，明確了治理的責、權、利，提高了造林成活率和保存率；同時還有利于投資主體的多元化、林業科學技術的推廣和應用以及林業經營方式由粗放經營向集約經營的轉變。

“四荒”拍賣的模式主要適用于人均土地資源相對豐富并擁有荒地資源的地區。應注意的問題：拍賣過程的公開化；拍賣程序和管理的規范化。要有專門的“四荒”拍賣的地方性法規，拍賣工作要依法行事并由專門的土地管理所負責；管理的規范化，要把“四荒”拍賣與農田建設和通道綠化建設結合起來，做到全盤考慮，統一規劃。

“四荒”地拍賣的資金應該歸集體所有，所以“集體”可以將其中的一部分或全部拿出來作為農村社會養老基金的資金來源。

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作者：中共重慶市委黨校經濟管理研究部副教授

責任編輯：馬健