發展基層協商民主的問題與對策

□王勇

發展基層協商民主的問題與對策

□王勇

黨的十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。要求“積極開展基層民主協商，完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”十八屆三中全會又對發展社會主義協商民主作出進一步部署，強調要開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。這些論述集中體現了中國共產黨對社會主義民主政治認識的進一步深化。

一、發展基層協商民主的重要意義

（一）有利于推進民主建設進程

建國以來，中國共產黨對推進中國民主化建設做了大量的探索和嘗試，包括關于村民自治程序的一系列基層民眾“民主選舉”的制度性規定也越來越系統和規范，但是“民主管理、民主決策、民主監督”缺少行之有效的推進平臺，顯得相對滯后，一些侵害基層群眾利益的事件時有發生，說明“選舉民主”并沒有為基層群眾建立起有效的保障機制。[1]通過對基層協商民主工作的探索必將有力促進我國民主化建設，并提供寶貴經驗。

（二）有利于保證政府科學決策

形成科學民主的決策機制是政治體制改革的重要目標。決策科學性的重要表現就是決策內容體現人民意愿、決策過程符合制度程序。決策是否科學和民主，取決于決策能否維護好、實現好和發展好人民的根本利益，取決于能否得到公眾的廣泛參與和支持。公共決策要做到廣開言路、匯集民智、集中民意，就必須讓社會各方面的代表討論和參與公共事務，就需要積極開展基層協商民主，增進決策的社會認同，形成最大利益公約數，從而維護公共權力的合法性。

（三）有利于實現基層社會的有效治理

“社會治理就是在一定的共同價值基礎上，一定的規章制度下，政府、社會、企業和公眾規范社會行為，協調社會關系，解決社會問題，防范社會風險的活動。”[2]其目的就是實現社會的公平和公正，保持社會和諧穩定。當前，我國社會的利益格局、思想觀念發生了深刻變化，必然導致各類社會矛盾日益增多，社會利益群體沖突加劇，社會穩定和諧面臨巨大壓力，這些都給社會治理增加了很多難題。協商民主作為一種新的治理機制，通過各個領域、各個層次、各種形式、各種渠道的協商，讓各個階層、各個群體的訴求得到充分表達，并通過理性、平等、充分的協商來達成共識。將表達的訴求、潛在的矛盾、利益的平衡都化解在決策之前，這樣更容易得到群眾的支持，使基層社會治理的效益更高。

二、當前基層協商民主面臨的問題

（一）公民的民主意識淡薄

我國幾千年的封建專制使一部分人形成了順從的人格屬性，習慣了別人替自己做主，缺乏民主意識和政治參與能力。一些基層群眾長期缺乏民主環境的熏陶和現代民主活動的訓練，以及受教育程度低缺乏政治參與意識，對政治問題缺乏見解，對民主生活比較冷漠，多數情況下是“被動參與”。部分政府官員的“官本位”意識根深蒂固，“替民作主”的行事作風普遍存在，導致民主作風缺失。比如，在村務或社區事務管理中，一些干部常常采取行政命令手段來推行政策實施。在選舉時，賄選現象不同程度存在，代填、代投選票等違反“民主”的事情時有發生，這些都是基層干部群眾缺乏民主意識的集中表現。

（二）基層民主參與程度不深

課題組根據“公眾對基層民主活動的參與度情況”的調查顯示，有42.1%的基層黨員干部表示“較低”，有28.3%的表示“一般”，有20.5%的表示“較高”，9.1%的表示“不了解”。在“您認為民主活動參與度不高的原因有哪些方面”的問卷調查中，居前三位的是“對本地公共事務知之甚少，無法提出相關訴求”（46.6%）、“怕得罪人不愿參加選舉等民主活動”（38.7%）、“常年在外務工沒有時間和精力參與政治活動”（36.3%），甚至有17.5%的人認為“民主協商活動和自己沒有關系”。這表明，在基層社會中普遍存在著群眾對民主活動參與程度不深、參與率低、參與意愿不強等問題，這就導致當事群體的訴求不能順暢表達、切身利益不能得到有效保障。

（三）協商過程的真實性不高

現階段的協商民主活動，大部分都是由當地黨委、政府主導的，群眾自發組織的民主活動較少。調查中發現，有些地方往往為了維護黨委、政府部門自身利益和權威，在協商過程中常常出現不合規定的行為，甚至個別地方存在人為操縱的現象。具體表現為內定議題或方案，事先不發放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時間；在協商過程中刻意安排“聽話的人”，匆匆走完所謂的協商程序；有些基層群眾害怕得罪領導或遭遇報復，曲意逢迎，不表達真實訴求；有些主導方偏聽偏信，避重就輕，協商小問題，回避大問題；有些政府部門舉辦的聽證會被變成了“通氣會”“形勢會”等等。這就不可避免地會降低協商的真實性，一定程度上會阻礙政府與公眾之間的溝通與協商。

（四）與會意見的代表性不足

由于我國基層協商民主仍處于探索階段，未以法律法規形式確定與會人員的廣泛代表性與程序的科學性，這就催生出協商民主代表性不足的問題。一方面，在一般情況下，與會代表多數是被指定的，少數的代表缺乏和非與會群眾的利益鉤連，并不能自然產生對其他群眾的代表性。另一方面，與會群眾的發言往往是出于自身利益的考慮，并不會代表真正的利益相關方表達訴求，或者只有利益相關方與會，缺乏客觀中立的第三方，所以多數意見或建議是極具個人化的，并不能代表多數人的意見或建議，這就相對削弱了協商會上形成意見的民意代表性。

（五）基層協商民主制度化、規范化、程序化不夠

問卷調查顯示，有40.6%的人認為“不清楚本地是否有協商民主的相關制度”，有58.7%的認為“本地的協商民主制度不夠規范、存在漏洞”，僅有23.4%的人認為“協商民主的相關制度較完善”。正是由于基層民主協商、民主管理、民主決策和民主監督不健全，在實踐過程中表現出了明顯的隨意性。一是大多數協商形式缺乏法定地位，角色模糊，搖擺不定，因而有的地方的協商形式因領導人的去留或意見而存廢，或者協商的內容與程度遭隨意改變。[3]二是協商程序運行的具體規范不嚴。目前，在協商程序運行上，還停在局部探索、個別成熟的階段，沒有形成權威的統一的協商程序機制，存在隨意性和主觀主義傾向，影響了協商過程有序運行。比如，協商民主的議題設置不夠合理、協商程序不夠具體規范等。三是缺乏科學的協商民主評估與爭議處理機制。協商效果如何進行全面準確的評估，沒有清晰的規定；當政府的預定方案與委員的傾向性意見發生明顯沖突時沒有具體的爭議處理機制。

三、發展基層協商民主的對策路徑

（一）強化民主觀念，提高參與意識

首先，加強民主法制教育，培育干部群眾的民主觀念。通過舉辦黨校、高校學習培訓班、知識大講堂、送教下基層等活動，使基層干部群眾對協商民主的內涵、外延、方法、步驟等充分認知和了解，以鮮活的典型案例和切實的民主行動教育干部群眾，增強他們對黨和國家民主政策的理解與認同。其次，利用各種宣傳手段，提高群眾的參與意識。要充分發揮好報紙、網絡等各種新興媒體的作用，加大宣傳力度；豐富和創新宣傳形式和載體，通過宣傳欄張貼民主類宣傳漫畫、文藝匯演下基層、知識競賽等喜聞樂見的活動形式，引導基層群眾主動參與民主協商活動，合理表達利益訴求，認真行使民主權利。

（二）擴大參與范圍，培養協商主體

廣泛的公民參與，是發展基層協商民主的基礎。協商的過程實際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程。我國基層協商主體主要是基層政府和群眾，其他的協商主體發育還不完善。因此，一方面，要充分培育各種社會組織和社會團體，擴大各階層的利益表達機會和載體。黨的十八屆三中全會提出要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權體系、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。”要盡可能將基層社會的各種社會主體納入到協商民主活動中來，特別是注意把在社會轉型中出現的新社會群體、新社會階層納入到參與主體中來，例如私營企業主、自由職業人員及各種民間組織等。另一方面，擴大人大和政協等現有載體的協商包容性。各級人大及常委會要積極探索構建多種形式的參與平臺，建立人大代表與選民之間相互聯系的立體化通道，增強人大工作的更為廣泛的民意基礎和公開透明性。還要完善政協界別設置，最大限度地擴大協商的對象范圍，合理分配界別之間委員的比例，廣納各階層成員的利益訴求是當前工作的重點和關鍵。

（三）豐富協商形式，拓寬協商渠道

為了提高協商民主的有效性，必須不斷豐富基層群眾參與協商的形式。一是要完善和創新人民群眾與政府機構之間的協商實踐形式。如完善人大聽證制度，確立人大主任接待日，開通人大網絡，完善人大代表述職評議制度，建立決策咨詢、公開聽證、媒體討論、民意征集、重大公共事務決策的社會公示制度；探索建立健全自辯制度，發揮政協人才薈萃智力密集優勢，調動政協參政議政科學履職的積極性。通過這些渠道和形式，溝通人民群眾與權力立法機關和行政決策機關之間的協商橋梁。二是在村民委員會、社區居民委員會和基層工會等基層組織中，要賦予人民群眾參與協商的主體權利，要繼續發揮類似“社區說事”、“村務會商”、“居民論壇”、“民主懇談會”的形式，實現基層事務的民主決策、民主管理和民主監督，使人民群眾在日常生活中經常參與協商實踐，提升參與意識和協商能力。三是要充分利用電視廣播報刊等媒體作用，通過引導群眾反映社情民意、表達意見，促進政府與公民在決策過程中的良好溝通；要充分利用網絡、手機APP等現代信息和通訊技術建立政府與公民、民間組織之間的廣泛對話，打破時空、部門層次限制，提高溝通效率，及時傳達政府實施意見和政策方針。各地各相關部門要高度重視群眾的首創精神，自覺關注自下而上的基層協商民主活動，及時總結經驗做法，不斷創新協商模式。

（四）健全協商機制，確保協商規范化

提高民主協商能力就要以健全民主協商的制度機制作為支撐，推進協商民主的程序化、制度化、規范化建設，“確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵”。一是建立健全基層協商民主的運行機制。實現基層協商民主規范化，使協商議題的產生、協商過程、協商的監督、協商結果的執行都置于制度的覆蓋之下，形成一套完整的閉合的運行機制。如政治協商中協商代表的產生、協商議題的確定、協商討論的組織實施、協商決議的提交審定、議案的辦理和答復等任何一個環節、任何一個步驟都必須是實在的、順暢的、具體的、可操作的，協商程序的運行必須是嚴格連貫的，不能可有可無、可刪可減，不能缺少輕視任何一個環節。二是建立保障基層協商民主落實的評估機制。一方面對協商民主的議題設置是否合理、協商代表資格是否合法、協商程序是否完整、協商效果是否有效進行全面準確的評估，提出改進的意見和建議，評估結果進入各級黨組織、領導干部和職能部門的績效考核體系中。對積極自覺落實協商民主制度到位的組織或個人要給與一定的精神或物質方面的激勵，對落實不主動、不到位的組織或個人要有警示性懲治性措施。

（五）積極培育自治組織，有效動員公眾參與

基層民主協商的發展離不開基層群眾自治組織的配合。“基層群眾自治組織是聯系基層黨政機關和公民的紐帶。只有一個民主意識較強、有效整合利益關系的基層群眾自治組織，才能有效動員公民參與協商民主。”[4]要盡可能將基層社會的各種社會主體納入到民主協商活動中來，它們既可以成為基層社會建設的重要力量，也有助于發展和壯大協商民主主體。尤其要注重引導專業技術人員、普通黨員以及在村、社區有重大影響力的居民參與自治組織建設。通過發展培育行業協會、中介組織等，為協商民主奠定社會組織化基礎。要積極培育社區服務性、公益性、互助性社會組織，引導各類社會組織參加街道、社區共同體委員會，參與基層社會管理和服務。當前，應以群眾需求為導向，大力發展各類社會組織，政府應完善扶持政策，并推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，從而激發社會組織進行公共事務協商民主活動的熱情，使其在參與基層治理中有更大空間、更大作為。

本文系2016年重慶市委黨校校級課題“基層治理中的協商民主問題研究”（CQDX2016B-004）的階段性成果。

[1]李玉洋.推進基層協商民主制度化的意義及路徑選擇[J].泰山學院學報，2016（2）.

[2]丁元竹.社會治理現代化的探索[M].國家行政學院出版社，2016年版.

[3]李文彬.論我國基層協商民主的問題與對策[J].華南理工大學學報(社會科學版)，2007（2）.

[4]白月.基層協商民主的內涵及實現路徑[J].中共山西省委黨校學報，2015（1）.

作者單位:中共重慶市萬州區委黨校

責任編輯：宋英俊