城鎮化背景下廣西農村養老服務供給模式路徑探究

溫 馨， 李 俊

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西南寧530000）

城鎮化背景下廣西農村養老服務供給模式路徑探究

溫 馨， 李 俊

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西南寧530000）

廣西人口老齡化與城鎮化的快速發展弱化了家庭養老服務供給，但為養老服務供給模式從“單一化”向“多元化”的轉變提供了契機。多元化的養老服務供給模式需要以政府為主導，推動家庭、社會組織、市場組織等其他供給主體的發展，實現養老服務供給多元化目的。

城鎮化； 廣西； 養老服務； 供給； 多元化

一、廣西城鎮化與農村人口老齡化的狀況

城鎮化是衡量一個國家現代化程度的重要指標。它的發展主要表現為三個特征：農村人口不斷的轉變成為城市人口、城市用地的不斷擴大、農業占產業比重不斷下降。廣西為了促進城鎮化的發展，在“十三五”規劃中明確指出要完善新型城鎮化體制機制，對人口管理制度、土地管理制度、城鎮住房制度進行深度改革，并為長期在城市就業的農村人口提供包括教育、醫療、社會保障、子女入學等保障措施，從而提高廣西的城鎮化水平。這就意味著廣西的城市面積不斷地擴大，農業用地不斷減少，越來越多的農民流動到城市，成為城鎮居民。

廣西城鎮化在快速發展的同時，農村人口老齡化與老齡危機凸顯，截至2010年底，廣西有60周歲以上老年人口約603萬，其中，農村老年人口約420萬。據相關預測數據顯示，2030年廣西60歲及以上人口可能達到19%，屆時居住在農村的老年人將會占全區老人的76%[1]。廣西農村老齡化日益嚴重將使農村養老將面臨著嚴峻的挑戰。

在此背景下，農村大量的青年人離開家鄉流向城市，導致家庭養老服務供給的弱化，使得留守家中的老人在毫無防備的情況下陷入到無人養老的窘境，成為社會發展的“棄子”。人口的老齡化和城鎮化的發展是不可逆轉的趨勢，政府需要在重視城鎮化發展的同時，考慮到農村養老問題的嚴峻性，為農村老人建立多元化的養老服務承接機制滿足農村老人的養老需求。

二、城鎮化對廣西農村養老服務供給的影響

（一）家庭養老服務供給模式的弱化

家庭養老供給模式是建立在親代與子代之間以互惠倫理為基礎的一種養老形式。家庭人口數、家庭經濟收入、家庭關系是影響家庭養老模式的可持續化發展的關鍵因素。工業化和城市化的發展使這些關鍵因素受到了影響，主要表現在以下幾個方面：首先，家庭規模小型化。廣西農村從2005年開始實施計劃生育政策，計劃生育政策的實施，使得農村家庭人口的數量不斷減少。目前，廣西農村家庭平均每戶人口為3.51人，以三口或四口之家為主。家庭人口數量的減少，老齡化現象的嚴重，導致老齡人口的撫養比的上升，加重了家庭養老的負擔。

其次，空巢家庭大幅增長。2015年廣西有60歲及以上老年人的家庭戶中，獨居老年人的戶數占23.1%，其中，一人獨居的占12.4%，一對夫婦單獨居住的占10.7%；老年人與未成年人居住的占3.7%，其中，一個老人與未成年親屬居住的占1.8%，一對老夫婦與未成年親屬居住的占1.9%①。獨居老人、“空心”家庭，他們在承擔自我養老以外還要負擔隔代撫育的重任。

再次，以土地為經濟基礎的家庭收入開始動搖。廣西主要以喀什特地貌為主，農耕地稀少，再加上農村產業結構調整以及城鎮化建設的影響下，耕作的土地無論在數量上還是質量上都產生了巨大的變化。據了解廣西每年失去的耕地面積大約為6 900多畝，由此產生的失地農民大約為1.38萬人[2]。耕地的不斷減少，大量年輕勞動力的轉移，耕地流轉效益低，廣西屬于自然災害多發地區，農民可以從土地上獲得的收益不斷下降，最終動搖農民家庭養老的根基。

最后，家庭養老互惠性的弱化。在長期的農業社會中，老年人不僅是家庭土地的所有者，而且掌握著豐富的農業生產生活經驗，在家庭中占主導地位。隨著生產和生活方式的改變，非農業收入逐漸取代了土地收入占家庭收入的主要地位，再加上實行家庭聯產承包制，子女只能獲得劃分在個人名下的土地，對于老人名下的土地子女不能享有繼承權，土地要被集體收回。這樣一來，老人在家中的優勢地位正在失去，親代與子代之間的互利性下降，年輕一代孝敬老人的意識也逐漸失去了依附的基礎。

（二）農村養老服務供給模式從“單一化”向“多元化”的轉變

城鎮化的發展讓農村家庭養老服務供給中的供給者與老人相分離，單一的家庭養老服務供給模式已經不能滿足由于社會結構以及家庭結構的轉變所帶來的新的養老服務需求。城鎮化的發展從供需兩方面為農村養老服務供給向多元化的轉變提供了可能性。

從需求方面來說，城鎮化建設過程中，大批農村青年剩余勞動力向城市轉移，農村勞動力的缺乏使得農村失能老人和空巢老人的生活照料成為難題，對傳統養老服務供給以外的其他主體為重心的養老服務供給的需求增加。從供給方面來說，城鎮化過程中產業結構向第三產業結構轉型升級，而養老服務作為第三產業的朝陽產業，將在城鎮化的進程中得到推動，從而為養老服務需求的滿足提供經濟、硬件設施、人力資源等條件。

三、廣西農村養老服務多元化供給面臨的困境

廣西農村養老服務的供給大多來源于家庭，政府的供給僅限于“三無”五保老人，對這些老人的供給覆蓋率和覆蓋水平很低，為了避免家庭和政府獨自承擔養老負擔，選擇多元化方向的養老服務供給是一種必要的選擇。在養老服務多元化供給體系當中，由供給者提供服務，資金是體系運行的物質基礎，服務是實現供給的重要保證。因此，將從供給主體、籌資渠道、服務三個方面對廣西農村養老服務多元化供給所面臨的困境進行分析。

（一）主體困境：缺乏多元化合作機制

根據羅斯的福利多元主義，福利供給主體包括國家、家庭、市場。結合我國的具體情況，主要包括國家、家庭和社會組織，這三者構成了我國養老服務供給體系的主要主體，因此，多元化供給必然涉及到三方的福利分工和協作。然而，城鎮化的發展弱化了家庭養老服務的供給，其他供給主體自身也面臨著困境，影響了有效的多元化合作機制的形成。

1.政府的“越位”和“缺位”并存

2012年至2015年期間，廣西區本級財政投入900萬元扶持3 000個農村老年協會，改建和擴建100個中心敬老院，建立4 000個五保村，增加養老床位45 000張；投入4 000萬元實施農村殘障老年人康復工程，為城鄉低保戶對象及居住在福利院、敬老院、五保戶的農村殘障老年人配對安裝康復輔具4 000例。此外還建立了城鄉孤老供養制度和高齡老人補貼制度[3]。廣西政府通過以上措施應對農村日趨嚴重的養老問題，做了很好的示范作用。

但是，政府對農村養老服務供給過程中出現了“越位”現象，主要表現在政府傾向于直接介入到提供養老服務的具體操作中，對私營養老機構的空間讓渡不足。除此以外，還存在“缺位”現象，主要表現在對出臺的養老服務政策的資金投入不到位。因此，廣西政府在對農村養老服務供給過程中為私營養老機構留出部分空間，并給予政策上的優惠，這樣才有利于農村養老服務供給體系的發展。

2.社會組織發展緩慢

社會組織是養老服務供給的重要組成部分。我國的社會組織主要包括社會團體、民辦非企業單位、基金會這三類型。近年來，廣西社會組織數量總體上保持著增長趨勢，但是增長十分緩慢。從圖中1可以看出：（1） 這三類社會組織，社會團體數量相對較多，民辦非企業單位次之，基金會最少。截至2016年，三者的數量分別為12 959個、10 613萬個和70個；（2） 這三者絕對數都呈增長狀態，但增長量比較小。出現這現象的其主要原因有兩方面，一是政府對社團的發展具有高度防范取向。二是政府和民間組織權責不對等，政府強調對民間組織的干預和控制，而不樂見民間組織的自主、自發活動。社會組織的發展緩慢，導致養老服務供給主體的缺失[4]。而這些社會組織中大多數主要投身與城市收費的養老事業中，能夠參與到農村養老服務的數量很少。

（二）資金困境：社會化籌資渠道缺乏

1.籌資渠道單一

廣西農村65歲以上老年人口中有60.49%的養老經費來源于家庭，有28.96%的養老經費來源于自己的勞動收入，有8.43%的養老經費來源于政府（如表1）。勞動收入這部分隨著老人年紀增大，勞動收入將會不斷減少，老人能獲得的養老經費只能靠家庭和政府，可見老人能從外部渠道獲得的養老經費是比較單一的。

2.政府投入不足

養老服務供給多元參與的目的是為了避免供給主體的單一化，政府作為養老服務供的主導者，雖然不要求其承擔全部的供給責任，但是政府為公民提供養老保障義務性質是不可改變的，這里的“義務”主要指的是經費的投入。從圖2當中，可以看出廣西的社會服務經費的投入是逐年提高的，但是占地方財政支出比重比較低。截止2016年，登記注冊的社會組織大約有2.36萬個，雖然政府給予這些社會組織在養老服務事業的政策優惠，但缺乏資金上的投入，社會組織只能通過以盈利為目的來維持經營，這會抑制社會化籌資渠道的多樣化，不利于服務農村支付能力弱的老人。

圖1 近年來廣西民間組織數數據來源：中華人民共和國民政部《各省社會服務統計數據》

表1 廣西農村65周歲及以上老年人口的生活來源比較

圖2 廣西近年來社會服務經費實際支出占地方財政比重數據來源：中華人民共和國民政部《各省社會服務統計數據》和中華人民共和國國家統計局《分省年數據》整理所得

3.社會籌資極其有限

社會籌募是社會服務經費的經費來源之一，是社會化籌資渠道的重要組成部分。它主要包括社會捐贈和政府其他部門轉入的款項。近年來，廣西的社會捐贈款數極其有限，在這些有限的捐贈中，能投入到養老服務的比重更是少之又少。從表2中可以看出，無論是社會捐贈的款數還是其他部門轉入的社會捐贈款數，2013年這一年的社會捐款數遠遠高于其他年份，其主要原因是這年自然災害頻發，導致了社會籌募款數的迅速增長。在正常的年份里，社會籌募的款數是十分低的，且處于急速下降趨勢，2016年社會捐贈僅僅是有11萬。而其他部門轉入的社會捐贈款數更低，甚至出現了無轉入的現象。

（三）服務困境：養老服務隊伍薄弱

專業化的服務是實現養老服務社會化供給的必要條件，它是連接服務供給部門和受服務的老人的紐帶。廣西養老服務隊伍發展緩慢，已經成為養老服務多元化供給過程中面臨的主要問題。

1.專業性的服務人才未形成規模

目前我國開設了社會工作專業的大概有320多所學校，但只有大約10%-30%的學生畢業后會從事社會事業領域方面的工作[5]。廣西已有7所高校設立了社會工作專業但是招生規模并不大，每年畢業的學生人數只有200多人。畢業后，能從事本專業的工作的學生只有7%左右，造成這一現象的原因是廣西大多社會工作崗位的薪資達不到學生們的期望薪酬，而在香港，一般的初級社工月工資在1.2-1.8萬港元之間，而高級社工的年薪一般不低于40萬港元[6]。因此，廣西對專業性的服務人才培養有限且最終從事社會工作的學生比例較低。可見，廣西距離形成規模化的專業性的服務人才隊伍還有很長的路要走。

2.提供服務的專業水平低

目前，在廣西農村的敬老院從事服務工作的大多都是年齡在40-50歲的婦女，主要負責老人們的飲食。對老人的心理疏導、專業護理等專業性的服務幾乎處于空白狀態，雖然高校培養了專業社會工作者，但教學過程中過于重視理論知識缺乏實踐培訓，導致人才的培養無法滿足現實需求，使得廣西養老服務事業發展陷入人力資源的困境[7]。

四、城鎮化背景下推動廣西農村多元化養老服務供給模式構建的路徑思考

根據目前廣西農村養老服務供給的狀況，單一化的家庭養老供給已經不能適應社會發展的需要，需要養老服務的供給主體之間通過連接與互動形成一種功能互補的多元化供給模式，這種模式需要通過政府的主導對其他主體產生支持與推動的作用，來達到多元整合的目的。

（一）明確政府在養老服務供給中的“主導者”的責任，引導其他主體更好的發揮供給作用

政府在養老服務供給體系中，需要發揮引導到事物發展方向的作用，這種引導作用要體現在“有所為”和“有所不為”這兩個層面上。

所謂的“有所為”就是說，政府在多元化農村養老服務供給體系當中，要做好制度設計、資金籌資、管理的工作。在制度設計方面，首先，對于農村養老服務的需求方，政府要考慮到農村不同人群，對農村低保戶、五保戶這類貧困人群要確保他們都能享受到基本的養老服務，對有經濟能力的農民應該激勵他們選擇社會組織提供的養老服務。其次，對養老服務的供給方，政府應該在政策上對社會組織進行扶持，引導他們加入到農村養老服務事業。在資金籌資方面，政府在引導農村養老服務供給方向的同時，還要承擔財政責任，拓寬籌資渠道，為農村養老服務注入更多資源。在管理方面，強化監督管理的職能，對非政府渠道提供的養老服務進行嚴格的監管，確保非公共途徑提供的服務在一個良好的體系中運行。

所謂的“有所不為”就是，政府首先要承認社會組織和市場組織在提供養老服務方面更具有效率和回應性。因此，政府對待社會組織的發展不應該具有高度防范取向，而應該積極鼓勵和扶持社會組織的發展，并通過各項優惠政策吸引社會組織投身于農村的養老服務事業。

（二）完善各類籌資機制，確保農村養老服務資源的可持續投入

表2 廣西近年來各年社會籌募款數

養老資源的可持續投入是實現服務的前提和基礎，政府需要在公共籌資和個人籌資過程中發揮相應的財政責任。

從公共籌資方面來說，首先，在政府財政支出方面：（1）政府要加大福利服務補貼對象的覆蓋面，從“五保”老人、低保老人擴大到逐年增長的空巢老人。（2） 提高對民間養老服務機構的資助力度。出臺資助的配套資金政策，在達到資助目的的同時，刺激養老服務機構之間的良性競爭。其次，在社會籌募方面：（1） 政府要建立健全的社會捐贈機制，提高社會慈善基金使用的透明度，營造良好的捐贈氛圍，吸引更多企業、個人、社會慈善組織的捐款。（2）提高社會籌募資金用于農村養老服務的比例。（3）將各地方福利彩票資金的部分作為農村養老服務的專項資金。

從個人籌資方面來說，需要改變農村老人以家庭供養為主的籌資機制，建立社會性的籌資機制。首先，在城鎮化建設過程中，通常政府會征收農民的土地，并一次性將征收的土地費支付農民。由于大多數農民存在短視行為，未能將土地費進行合理的消費，導致自己老年陷入貧困。因此，政府應該幫助農村老人規避短視行為帶來的風險，在提高土地征收補償金的同時，建立長期受益分享機制。其次，持續提高農村養老保險基礎養老金水平，建立累進性的養老保險財政補貼，激勵農民選擇高檔次的繳費。然后，將養老服務與養老保險相結合，建立農村長期護理養老保險，為養老服務獲得穩定的資金來源，將養老服務變成有效需求。最后，各地政府結合本地區的資源優勢，發展農村的集體經濟，從而增加農民的可支配收入。

（三）加強政府與社會組織、市場組織的合作，促進農村養老服務供給的多元參與

政府在社會組織、市場組織合作的過程中，既要促進其發展，也要加強對其的監管，這樣才能提高養老服務供給的有效性。

首先，政府應該通過一些政策釋放其他主體參與養老服務供給的空間。其一，政府向社會組織購買養老服務，這樣既能減輕政府的負擔，又能促進社會組織的發展。其二由于大多數民辦的養老服務機構資金有限，難以維持其經營，政府應該在稅收、土地、用電等政策方面給予支持。比如，對民辦非盈利性的養老服務機構，應該拓寬其獲得土地的通道；對于民辦非盈利性的養老服務機構應該優先提供土地保障。

其次，政府要對社會組織和市場組織所提供的福利性養老服務供給和商業化的養老服務供給加以區分，避免過度市場化所導致的制度性分化問題。

最后，政府在積極引導社會組織和市場組織參與到農村養老服務供給的同時，要強化其監督管理職能。其一，建立養老服務準入機制，規范社會組織、市場組織養老服務供給的運行程序。其二，加強行政監督，大力發展第三方監督，對社會性養老服務組織的運營、服務、資金等方面進行監督。通過各方嚴格的監督，維護農民老人享受養老服務的基本權益。

（四）加強養老服務人才隊伍的建設，提高養老服務供給的專業化水平

首先，政府應該建立養老服務管理機構，為人才隊伍的建設提供制度保障。此管理機構需要發揮一下作用：（1）要對養老服務的實際需求和人才供給狀況進行調查，以便政府可以根據實際情況來購買服務項目。（2）明確養老服務工作者的職責工作范圍，負責工作崗位的開發、設置與人員配置。（3）代表政府對提供養老服務的社會組織進行行業監管，促進養老服務工作職業化、規范化、專業化。其次，以高校為依托，培養專業性人才。高校人才的培養是專業養老服務工作者來源的主要渠道，要提高養老服務的專業化水平要做到以下幾點：（1）課程理論與實踐相結合。對學生的培養應該側重于社會實踐，只有融入了實際的社會情況，才能真正掌握相關的專業技能和方法。（2）建立實習基地，高校與養老服務機構簽訂實習協議，輸送實習學生，實現教學與實踐相結合的目標，從而加強專業化人才的培養。（3）完善培訓體系，提高專業化水平。目前，廣西各地市的相關培訓機構少，幾乎處于空白狀態，培訓的人員遠遠不能滿足人才需求。因此，需要加快建立各地市專門的養老服務培訓機構，為社會化的養老服務提供專業人才儲備。

注釋：

①數據來源：廣西統計局2015年1%人口抽樣調查。

[1]梁園.廣西80歲以上老人破百萬[EB/OL].（2012-04-01）http：//www.gxnews.com.cn.

[2]佟義東，韋丹，張淑真，王海燕.廣西失地農民的現狀與妥善安置的對策[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2008，30（2）：206-207.

[3]付敏紅，巫振鵬.社會工作專業畢業生的就業困境及應對策略——以廣西某高校為例[J].社會工作，2010（9）：48-51.

[4]顧聽，王旭.從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變[J].社會學研究，2005：155-175.

[5]董志峰.我國社會工作專業發展的“熱”“冷”境遇及反思[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2008，30（2）：206-207.

[6]蘇明，李昌陽.社會工作教育現狀及本土化對策的探討——基于廣西的研究社會工作[J].社會工作，2010（4）：54-57.

[7]黃錦英.廣西農村養老服務的社會化供給研究[D].廣西民族大學，2015.

Research on the Supply Mode of Rural Old Age Service in Guangxi under the Background of Urbanization

WEN Xin， LI Jun
（School of Political Science and Public Administration，Guangxi University forNationalities，Nanning，Guangxi 530000）

The rapid development of population aging and urbanization in Guangxi weakens the provision of family care services，but provides a turning point for the transition from“simplification”to“diversification”for the provision mode of the aged care service.The diversified pension service supply mode needs to take the government as the leading factor，and promote the development of other supply subjects， such as family， social organization， market organization， and so on， to realize the diversified supply of pension service.

urbanization； Guangxi； pension service； supply； diversification

C913.6

A

1671－9743（2017） 10－0033－05

2017-09-25

溫 馨，1993年生，女，壯族，廣西柳州人，碩士生，研究方向：社會保障理論與政策；李 俊，1974年生，男，副教授，博士，研究方向：養老保險。