海上風(fēng)電技術(shù)政策：基于X-Y維度的國際比較研究

鄭 宇，張慧明,2

(1.南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210044；2.中國制造業(yè)發(fā)展研究院，江蘇 南京 210044)

海上風(fēng)電技術(shù)政策：基于X-Y維度的國際比較研究

鄭 宇1，張慧明1,2

(1.南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210044；2.中國制造業(yè)發(fā)展研究院，江蘇 南京 210044)

以政策工具和產(chǎn)業(yè)鏈兩個維度為切入點，對中國、美國、英國與德國四個國家的海上風(fēng)電技術(shù)(OWPT)推進政策進行比較。研究表明，雖然中國在OWPT研發(fā)上進行了一定資金支持，并建有相當數(shù)量示范項目，但從政策工具的角度來看，當前中國供給型政策如技術(shù)人才培養(yǎng)、專利申請及保護較為匱乏；從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，產(chǎn)業(yè)鏈中上游缺乏有效的監(jiān)管措施，而產(chǎn)業(yè)鏈末端則亟待加強儲能技術(shù)研發(fā)及構(gòu)建評測反饋機制；此外，國內(nèi)合作中，側(cè)重政企合作而忽視了企業(yè)間、行業(yè)與企業(yè)間的合作，各部門協(xié)調(diào)機制未建立且各職能部門間的責任界定不明晰。

OWPT政策；政策工具；產(chǎn)業(yè)鏈

1 引言

受持續(xù)性霧霾天氣和全球氣候變暖等極端氣候條件影響，傳統(tǒng)性能源面臨嚴峻挑戰(zhàn)，環(huán)保型、低碳型、可持續(xù)型的能源消費模式日益受到人們青睞。中國將進一步推動低碳循環(huán)發(fā)展，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，加快發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新型能源，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。風(fēng)電作為十分重要的清潔能源，是中國構(gòu)建現(xiàn)代能源體系中非常重要的一環(huán)[1]。近年來，隨著陸上風(fēng)電“棄風(fēng)”現(xiàn)象的加劇，海上風(fēng)電安裝量的增加，海上風(fēng)電越來越受到人們青睞。中國海上風(fēng)電發(fā)展在資源稟賦、政策扶持和實踐效果上均具有后發(fā)優(yōu)勢，不僅可以緩解過度依賴一次能源的現(xiàn)狀和減少碳排放，同時也能刺激海洋經(jīng)濟的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機會[2-3]。然而，受多種因素影響，中國在技術(shù)研發(fā)等核心領(lǐng)域卻舉步維艱。如何更好地學(xué)習(xí)海上風(fēng)電強國的經(jīng)驗?zāi)Ｊ匠蔀楫攧?wù)之急。

在全球范圍內(nèi)，英國是全球最大的海上風(fēng)電市場，占裝機容量的40%以上(全球海上風(fēng)電安裝量排名見圖1)。英國已安裝海上風(fēng)力發(fā)電量最大的超過500萬千瓦，幾乎占歐洲總安裝量的46%；德國近年來也發(fā)展迅猛；而美國雖然安裝量不高，但后勁十足。國外先進經(jīng)驗表明，制定、優(yōu)化技術(shù)政策，能有效推進技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。將中國的現(xiàn)有技術(shù)政策與英國、德國和美國的海上風(fēng)電技術(shù)政策的比較，對尋找出路大有裨益。

數(shù)據(jù)來源：GWEC。圖1 全球海上風(fēng)電2015年累積安裝量(內(nèi)嵌圖為2011—2015累積安裝量)

2 文獻綜述

(1)中國OWPT推進政策。何杰等針對目前中國還未完全自主掌握風(fēng)力發(fā)電設(shè)備設(shè)計、制造技術(shù)和大規(guī)模開發(fā)海上風(fēng)電場的能力之現(xiàn)狀，提出政府可出臺適合海上風(fēng)電合理發(fā)展的財稅政策和電價政策，推動海上風(fēng)電商業(yè)化示范工作的開展[4]；劉林等提出的探索深水海域海上風(fēng)電財政補貼政策體系的建議具有一定創(chuàng)新性[5]；李敏杰等針對中國OWPT存在的缺陷，提出了“系統(tǒng)規(guī)劃、明晰路線、摸清家底、完善鏈條、協(xié)調(diào)機制、創(chuàng)新技術(shù)、突出服務(wù)、經(jīng)濟支持”的海上風(fēng)電發(fā)展總體路徑[6]；而更多學(xué)者通過國際比較來研究中國OWPT政策[7-8]。

(2)美國OWPT推進政策。為探討美國海上風(fēng)電發(fā)展遲緩的原因，陳建東分析認為其主要癥結(jié)在于風(fēng)電成本高、漁業(yè)人士反對、裝備技術(shù)缺乏、海上選址和電力供應(yīng)價格及其合同問題以及國內(nèi)特殊利益集團阻撓[9]；基于此，F(xiàn)ox提出了增立激勵性可再生能源法案、海上風(fēng)電與參與人的分離以推動電力輸送健康化等兩條政策建議[10]；Firestone等研究認為修正法案、強化財稅激勵、加強區(qū)域規(guī)劃和國際合作可有效推動美國海上風(fēng)電發(fā)展[11]；Kaiser，Snyder對美國海上風(fēng)電的租賃和監(jiān)管體系、資本成本以及設(shè)備傳統(tǒng)退出機制等方面進行了一系列研究，并提出一種可降低裝備退出成本的新的替代方法[12-15]。

(3)英國OWPT推進政策。國內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)驗啟示角度出發(fā)，分析指出英國在標準化質(zhì)量認證體系、研發(fā)力度、高效審批、風(fēng)能資源數(shù)據(jù)管理、地方政府積極性等方面具有先進示范性[16-17]；Toke研究認為財政激勵、政策的務(wù)實及標準化是推進英國OWPT發(fā)展的重要原因，而規(guī)劃的壓力和電價的上漲一定程度阻礙了其發(fā)展進程[18]；Masden等對英國海上風(fēng)電進行了環(huán)境和累積影響評估，認為可再生能源環(huán)境影響的不確定性不僅與知識、數(shù)據(jù)有關(guān)更與語言文化、決策過程有關(guān)[19]；鑒于英國OWPT的領(lǐng)先地位，相當部分學(xué)者由國際比較的視角研究英國OWPT的政策經(jīng)驗與缺陷[20-24]。

(4)德國OWPT推進政策。學(xué)者們的研究興趣主要聚集在技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)(TIS)與政策組合間的關(guān)系[25-27]。

整體來看，對中、美、英、德的OWPT 政策進行比較分析的文獻相對欠缺。此外，研究文獻也較少從基本政策工具和產(chǎn)業(yè)鏈的維度來深度剖析。OWPT實施的產(chǎn)業(yè)鏈大致包括研發(fā)、風(fēng)機制造、EPCI承攬以及風(fēng)電運營四個階段[28]，每個階段中政府采用的政策工具將可能影響技術(shù)實施的風(fēng)險及經(jīng)濟性[29]。基于此，構(gòu)建政策工具同產(chǎn)業(yè)鏈的X-Y 二維分析框架，對比分析四國的OWPT研發(fā)、示范與政策，以期獲得啟示。

3 OWPT政策的二維分析

3.1 X維度：基本政策工具的維度

X維度中的基本政策工具是海上風(fēng)電政策體系中的基礎(chǔ)單元。借鑒羅斯維爾(Rothwell)等的研究思想，并做一定的延伸和拓展，將海上風(fēng)電基本政策工具分為：供給型、環(huán)境型和需求型三類[30]。其中，供給型和需求型的政策工具直接作用于海上風(fēng)電技術(shù)的創(chuàng)新與擴散，對海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有直接推動和拉動作用，而二者的區(qū)別在于前者著眼于以研發(fā)資金投入、技術(shù)人才培養(yǎng)與輸送等來直接推進海上風(fēng)電技術(shù)的研發(fā)與示范，后者則更多地側(cè)重于通過示范基地建設(shè)、跨部門合作以及電力銷售政策來降低海上風(fēng)電運營過程中的不確定性。環(huán)境型政策更多地強調(diào)通過目標規(guī)劃、法規(guī)管制、融資與稅收等政策工具為海上風(fēng)電技術(shù)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，是間接的影響作用。三種類型的政策工具對海上風(fēng)電技術(shù)的作用機制如圖2所示。

圖2 政策工具對海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用機制

各國在研發(fā)等資金投入、專利申請及保護、法規(guī)管制等政策工具的制定或運用上都存在著一定的差異。中、美、英、德四國在這些政策工具上的差別運用詳見表1。

(1)政府資金投入(尤指研發(fā)補貼)。此處的補貼主要是指直接性補貼，稅收、融資等間接性補貼在環(huán)境型政策中再作討論和比較。從補貼對象來看，政府對海上風(fēng)電的資金投入主要包括對就業(yè)崗位的補貼、海上風(fēng)電項目的補貼、科技人員的補貼以及直接的現(xiàn)金激勵等；從補貼的用途看，政府對海上風(fēng)電的資金投入主要用于設(shè)備及技術(shù)的研發(fā)、老項目的改造、項目或技術(shù)示范等。

中國對海上風(fēng)電的投入主要體現(xiàn)為上網(wǎng)電價補貼和科研專項經(jīng)費支持。2015年9月中國國家能源局在海上風(fēng)電的對外通報中鼓勵省級能源主管部門向省政府建議并積極協(xié)調(diào)財政、價格等部門，研究出臺本地區(qū)的配套補貼政策。例如：上海市出臺《上海市可再生能源和新能源發(fā)展專項資金扶持辦法》，對海上風(fēng)電給予0.2元/kwh的電價補貼，期限5年時間，單個項目年度最高補貼額度不超過5000萬元；廣東明陽風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集團有限公司引進的海上風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新團隊入選廣東省第三批創(chuàng)新科研團隊，獲得省級5000萬專項工作經(jīng)費(同另一支團隊分攤)支持，并且中山市也將按不低于二分之一的比例提供配套資金。

表1 基于政策工具視角的OWPT政策國際比較

注：√代表該種政策工具已然得到實施，*表示力度較低。

美國的海上風(fēng)能潛力巨大，卻在海上風(fēng)電上進展緩慢，一度停滯。近年，美國聯(lián)邦政府能源部(DOE)牽頭，持續(xù)加大海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入。例如2011年，美國能源部和內(nèi)政部共同發(fā)布美國史上首個關(guān)于海上風(fēng)電的機構(gòu)間合作規(guī)劃《國家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》，計劃對技術(shù)研發(fā)、消除市場障礙和新一代傳動系統(tǒng)研究等三個方面分階段投資5500萬美元；同年度，DOE計劃向新能源開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(由能源、制造、咨詢、供電和研究5種不同機構(gòu)組成)提供資金，支持開展大規(guī)模海上風(fēng)電聯(lián)網(wǎng)研究；2012年，時任DOE部長朱棣文宣布一項1.8億美元的投資計劃，意在通過研發(fā)創(chuàng)新技術(shù)支持美國海上風(fēng)能項目發(fā)展。

德國近年來海上風(fēng)電發(fā)展迅猛。2012年，德國聯(lián)邦政府“棄光寵風(fēng)”，對海上風(fēng)電提供比陸上風(fēng)電更高的補貼，其海上風(fēng)電發(fā)展速度加快。并且，早在2009年德國環(huán)境部(BMU)就已開始研發(fā)資金向海上風(fēng)電傾斜，資助海上風(fēng)機、生態(tài)問題和電網(wǎng)接入的研究，近年牽頭成立了由近岸風(fēng)能產(chǎn)業(yè)、電力設(shè)施、金融業(yè)和其他聯(lián)邦機構(gòu)代表等共同參與的合作項目“近岸風(fēng)能基金”，短期內(nèi)致力于開發(fā)北海風(fēng)能。

英國是海上風(fēng)電技術(shù)的先行者。2009年，英國政府向海上風(fēng)電相關(guān)技術(shù)研發(fā)投資1.2億英鎊，以加緊解決海上特有技術(shù)難題進而降低成本。能源和氣候變化部(DECC，現(xiàn)已解散)自2008年成立以來一直在新能源領(lǐng)域扮演著舉足輕重的角色，對英國海上風(fēng)電的助推亦功不可沒。2011年，DECC曾規(guī)劃于2011—2015年提供約3000萬英鎊用作離岸風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)；并借助ETF(Environmental Transformation Fund)的支持成立Offshore Wind Demonstration Call，規(guī)劃2780萬英鎊用于資助企業(yè)進行包括風(fēng)機研發(fā)、并網(wǎng)發(fā)電在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)研究；2014年，英國綠色投資銀行(GIB)表示將向海上風(fēng)電基礎(chǔ)設(shè)施投資11億美元。

(2)技術(shù)人才培養(yǎng)。四國中英國、德國發(fā)展海上風(fēng)電較早，規(guī)模、技術(shù)都日臻成熟，且有西門子(Siemens)、萊茵集團(RWE)、BARD、E.ON以及蘇格蘭南方能源(SSE)、Centrica等著名風(fēng)機研發(fā)、風(fēng)電開發(fā)商，海上風(fēng)電技術(shù)人才儲備充足；美國是四國中海上風(fēng)電發(fā)展最為緩慢的，尚處于初期摸索階段，研發(fā)、運行和維護人才自然也比較匱乏，但其良好的技術(shù)人才培養(yǎng)模式和強有力的政策支撐有利于其以較快速度進行人才培養(yǎng)和輸送；中國的海上風(fēng)電仍然處于發(fā)展探索階段，相對于歐洲風(fēng)電強國，中國風(fēng)電部門嚴重缺乏高素質(zhì)的工程師和技工，設(shè)備研發(fā)、制造以及風(fēng)機的搭建、運行所需的熟練技工存在巨大缺口，高校等教育、科研機構(gòu)尚不具備足夠的能力為海上風(fēng)電部門輸送所需的人才類型和數(shù)量(2012年始有院校開設(shè)相關(guān)專業(yè))。

(3)專利申請及保護。海上風(fēng)電領(lǐng)域的創(chuàng)新涉及轉(zhuǎn)子葉片、風(fēng)力渦輪機、發(fā)電場以及風(fēng)蓄電的集成等方面，又包含于可再生能源大類。中、美、英、德四國對于海上風(fēng)電技術(shù)相關(guān)專利的申請及保護政策上存有一定的相似性。從國家政策來看，四國均為本國的專利申請創(chuàng)造一系列的政策紅利，鼓勵創(chuàng)新；然而，就針對性而言，四國又都缺乏專門針對海上風(fēng)電領(lǐng)域的專利申請相關(guān)激勵及保護政策。以德國為例，其《可再生能源法》(EEG)有助于激發(fā)可再生能源領(lǐng)域的創(chuàng)新，推動專利申請量增加，卻并未對海上風(fēng)電專利申請單獨提出。四國的專利申請量均居世界前列，國家創(chuàng)新氛圍亦較為濃厚，但對海上風(fēng)電領(lǐng)域?qū)＠暾堈叩哪：幚恚欢ǔ潭壬蠒绊懙皆擃I(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新(中國此情況尤甚)。

(4)目標規(guī)劃。從國家政策層面講，目標規(guī)劃在新能源發(fā)展過程中扮演著非常重要的角色。四國都對本國的海上風(fēng)電發(fā)展設(shè)定了發(fā)展目標。美國能源部(DOE)提出2030年前海上風(fēng)電達到54GW的戰(zhàn)略目標；英國發(fā)展新能源較為悠久，2003年在其《能源白皮書》中，承諾到2050 年將減少當時60%的碳排放量，作為當時的歐盟成員國，英國被要求至2020年能源消費的15%必須來自于可再生能源，而英國自身確定的目標是到2020 年將海上風(fēng)電成本降到100英鎊/MW·h；德國于2010年發(fā)布的《能源規(guī)劃環(huán)境友好、可靠與廉價的能源供應(yīng)》中提出了到2030年海上風(fēng)電裝機量達到2500萬千瓦的發(fā)展目標；中國綜合考慮陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電，在2014版《中國風(fēng)電發(fā)展路線圖2050》中提出了分階段整體發(fā)展目標(以2020、2030和2050為節(jié)點)。

(5)法規(guī)管制。在新能源法案的制定上，中國出現(xiàn)較遲；涉及海上風(fēng)電的法案十分單一，針對性較低；由于海上風(fēng)電開發(fā)的高成本、高風(fēng)險，不論是市場占有率、企業(yè)參與度，還是政策重視程度均弱于陸上風(fēng)電。中國在目標規(guī)劃上見長，兩次國家層面規(guī)劃均提出了相應(yīng)階段的海上風(fēng)電發(fā)展計劃(見表2)。

表2 海上風(fēng)電法規(guī)管制的國際比較

相比而言，四國中美國海上風(fēng)電起步最晚。2010年建成首座海上風(fēng)電場后，緊接著于2011年頒發(fā)首個關(guān)于海上風(fēng)電的機構(gòu)間合作計劃《國家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》。不過，能源部由此牽頭實施的海上風(fēng)電革新和示范(OSWInD)新方案曾一度擱置。與其他三國不同，民間聯(lián)盟有效推動了其法案的落實和海上風(fēng)電的發(fā)展。在民間大型聯(lián)盟的推動下，美國聯(lián)邦政府于2013年完成第一輪海上風(fēng)電招標。

英國是老牌海上風(fēng)電強國。英國的政策是綜合性的，包括目標規(guī)劃、環(huán)境評估、研發(fā)資助、產(chǎn)業(yè)示范等。作為海上風(fēng)電的先行者、領(lǐng)頭羊，英國在海上風(fēng)電裝機量上成績驕人，然而其國內(nèi)裝備制造業(yè)卻略顯薄弱。巨大市場份額倒逼國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展，如何制定、完善行之有效的國內(nèi)裝備制造業(yè)激勵政策從而煥發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈活力、加速推進海上風(fēng)電發(fā)展成為新的挑戰(zhàn)。

德國海上風(fēng)電發(fā)展不同于其他三國。德國憑借其雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，海上風(fēng)機技術(shù)首先得到長足發(fā)展，在歐洲乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)中占據(jù)重要地位。而反觀其國內(nèi)海上風(fēng)電場的建設(shè)雖然于近年開展，卻增速迅猛。德國在政策制定上，十分重視海洋環(huán)境的保護；側(cè)重發(fā)展階段的激勵政策，包括上調(diào)電價、貸款支持等。

(6)金融、稅收及其他競爭機制。英國、德國是海上風(fēng)電市場化機制最為典型的國家。英國對海上風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)免征氣候變化稅(The Climate Change Levy，CCL)。國內(nèi)風(fēng)機制造業(yè)是英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)，故而英國可再生能源中心(NAREC)從多方面資助海上風(fēng)電研發(fā)，以期進一步降低成本。2012年籌建的“綠色投資銀行”(Green Investment Bank)在信貸支持方面也發(fā)揮著重要作用。

德國在技術(shù)研發(fā)支持上最為系統(tǒng)，鑒于《能源規(guī)劃環(huán)境友好、可靠與廉價的能源供應(yīng)》(2010)報告中的海上風(fēng)電投資風(fēng)險分析，德國復(fù)興信貸銀行于2011年啟動海上風(fēng)電計劃(Offshore Wind Energy Program)，總信貸額度高達50億歐元。除此之外，德、英兩國的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在歐盟新能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中亦占據(jù)重要地位，政策、資金等優(yōu)勢明顯。

反觀中、美兩國，這方面的政策傾斜力度較低。美國曾于2009年增加超過9000萬美元支持海上風(fēng)電研究；中國主要依賴于地方政府的財政支持。

(7)產(chǎn)業(yè)示范基地。中美英德四國中，德國和美國在這方面具有獨特的認識和經(jīng)驗。德國曾建立3個試驗基地用于測試和收集數(shù)據(jù)。德國于2003 年在北海建造了研究平臺“Fino1”用于收集技術(shù)數(shù)據(jù)和進行生態(tài)調(diào)查；于2005 年在波羅的海建立了第二個研究平臺“Fino2”，科研人員和工程師開始計算潛在的能源產(chǎn)量，并開始計劃風(fēng)場的構(gòu)建；此后建立了“Fino3”[31]。德國通過實驗、示范基地的良好運行，有力推進了其在近年海上風(fēng)電的崛起。

美國能源部首先擇優(yōu)選取一個大聯(lián)盟，包括項目開發(fā)商、科研院所、設(shè)備制造商、電力公司、海洋工程和建造專家以及州和地方政府等。然后，能源部與其建立合作機制，對技術(shù)研發(fā)、工程實施、項目規(guī)劃以及運營維護等提供資金支持，保障項目的完成時間，記錄并公開傳播項目的技術(shù)和施工經(jīng)驗。通過實施先進技術(shù)示范項目，能降低準入門檻，提高技術(shù)透明度，有效推動更大范圍的項目發(fā)展。

(8)項目改造。主要指傳統(tǒng)老項目的改造。中美英德四國在這方面的政策均比較缺乏。原因之一可能是海上風(fēng)電發(fā)展歷史尚短，老項目遺棄問題較少。但是如何利用陸上風(fēng)電的老項目遺留資源，在海上風(fēng)電發(fā)展到一定階段如何有效利用老項目資源等均是值得關(guān)注的問題。現(xiàn)階段，有關(guān)激勵政策十分匱乏。

(9)國內(nèi)合作。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)涉及環(huán)保、海事、農(nóng)業(yè)、能源、交通、電力等多個部門，彼此間協(xié)調(diào)運作和跨部門合作必不可少。中國的海上風(fēng)電跨部門合作側(cè)重于國家規(guī)劃和特許權(quán)項目。例如，2009年頒布的《風(fēng)電特許權(quán)項目前期工作管理辦法》需要國家發(fā)改委、國家能源局、國家氣象局、中國水電工程顧問集團公司等部門協(xié)調(diào)合作；國家“十一五”“十二五”可再生能源規(guī)劃更是從國家能源發(fā)展戰(zhàn)略大局出發(fā)制定海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性目標。

美國海上風(fēng)電的跨部門合作值得關(guān)注。美國2011年公布的《國家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》是部門間合作的典范。美國能源部積極促成部門間的協(xié)作，例如與內(nèi)政部簽署合作備忘錄，與環(huán)境質(zhì)量中心、國家海洋委員會等進行合作，以解決海上風(fēng)電發(fā)展所面臨的準入和管理等諸多問題。

德國海上風(fēng)電的跨部門合作側(cè)重于目標規(guī)劃和階段性戰(zhàn)略布局。德國聯(lián)邦環(huán)境部(BMU)、聯(lián)邦海事與海道測量局(BSH)、德國復(fù)興信貸銀行、聯(lián)邦經(jīng)濟與技術(shù)部等部門在環(huán)境評估、風(fēng)場勘探、信貸支持以及研發(fā)資助等方面的協(xié)調(diào)合作也大大促進了海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

英國的多部門協(xié)作主要涉及皇家財產(chǎn)局(The Crown Estate)，商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(DBERR)，能源和氣候變化部(DECC)，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)以及燃氣與電力辦公室(Ofgem)等。皇家財產(chǎn)局具有開發(fā)英國多數(shù)海岸的權(quán)利，DBERR主要負責項目審批，DECC是海上風(fēng)電規(guī)劃(如可再生能源路線圖)的主要制定者，DEFRA負責環(huán)境評估，Ofgem則負責管理海上風(fēng)電電網(wǎng)建設(shè)。

3.2 Y維度：產(chǎn)業(yè)鏈的維度

借鑒周承志、鄭孟寧的研究成果，將海上風(fēng)電的產(chǎn)業(yè)鏈劃分為研發(fā)、風(fēng)機制造、EPCI承攬以及風(fēng)電運營四個階段[28]。基于產(chǎn)業(yè)鏈的維度視角，分國別探討、比較海上風(fēng)電技術(shù)的研發(fā)與擴散政策。

(1)中國。在產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)機制造和EPCI承攬階段，企業(yè)是產(chǎn)業(yè)實施主體，政府輔以資金支持，該階段以研發(fā)和政策支持為主。風(fēng)電運營階段，主要由國家電網(wǎng)及五大電力集團運營，該階段以電價調(diào)控政策為主。產(chǎn)業(yè)鏈全階段，中國著眼于目標規(guī)劃，以“十一五”“十二五”新能源規(guī)劃為代表。不局限于產(chǎn)業(yè)鏈的某一具體階段，中國在戰(zhàn)略規(guī)劃上給予海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)全流程以支持(見表3)。

由產(chǎn)業(yè)鏈維度的分析可知，中國的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈尚不夠完善。一些企業(yè)號稱已經(jīng)具備了大型風(fēng)電設(shè)備制造、海上風(fēng)電施工、海底電纜制造和鋪設(shè)能力，但總體而言技術(shù)和經(jīng)驗都夠不成熟。產(chǎn)品的時間檢測還不夠，同期中國海上風(fēng)電設(shè)備的相關(guān)標準、檢測和認證體系還不夠完善，海上風(fēng)電的運營和維護都缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗和人才。短期內(nèi)最缺的是自升式平臺安裝船，因為傳統(tǒng)的浮吊安裝法不適合海上風(fēng)電，而國內(nèi)現(xiàn)在又只有一臺安裝船，年產(chǎn)能不到200MW，年剛需就至少1000MW(數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2014年底)。

表3 基于產(chǎn)業(yè)鏈視角的OWPT政策國際比較

注：*Engineer-Procure-Construct-Install。

(2)美國。綜合X、Y兩個維度的分析可知，美國在海上風(fēng)電技術(shù)政策的推進上具有以下特征：①政府法案是海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈運轉(zhuǎn)獲得資金支持的有力保障，如《2009年美國再投資和經(jīng)濟復(fù)蘇法案》；②市場化機制給予產(chǎn)業(yè)鏈中研發(fā)和風(fēng)電運營以強有力支持；③法規(guī)管制政策關(guān)注的重點是產(chǎn)業(yè)鏈中的研發(fā)階段，其他階段較少關(guān)注；④先進技術(shù)示范政策有效串聯(lián)了整條產(chǎn)業(yè)鏈，加速了產(chǎn)業(yè)鏈的自我糾錯與升級。

(3)英國。從經(jīng)濟性政策措施來看，資金支持、政府補貼等經(jīng)濟性干預(yù)政策以及市場化機制幾乎覆蓋了整個產(chǎn)業(yè)鏈；從法規(guī)管制措施來看，強制性法案幾乎貫穿產(chǎn)業(yè)鏈全過程，為海上風(fēng)電發(fā)展掃清了不必要的障礙；從產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)備制造環(huán)節(jié)來看，英國缺乏本土風(fēng)機制造商，且在核心技術(shù)上也較為匱乏，過度依賴德國、丹麥等國的先進技術(shù)。

(4)德國。基于X和Y兩維度的視角分析，德國海上風(fēng)電技術(shù)發(fā)展的特點在于：①在產(chǎn)業(yè)鏈上游，十分重視技術(shù)研發(fā)和目標規(guī)劃，如環(huán)境部對風(fēng)機技術(shù)研究的支持，三個試驗基地的建設(shè)以及聯(lián)邦海事與海道測量局對海上風(fēng)電場的規(guī)劃。②從法規(guī)管制來看，相關(guān)法案開始側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈下游的風(fēng)電運營。例如，2009版《可再生能源法》(EEG)對收購電價和風(fēng)機技術(shù)要求進行了修改；2016版(EEG)要求與近海電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(O-NEP)2025正常協(xié)調(diào)。③產(chǎn)業(yè)鏈末端對儲能技術(shù)的研發(fā)，能有效化解風(fēng)電的隨機性和反調(diào)峰性，為其他國家的技術(shù)推進提供了借鑒作用。

4 結(jié)論與政策建議

綜上所述，從政策工具的角度來看，當前中國供給型政策如技術(shù)人才培養(yǎng)、專利申請及保護較為匱乏；從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，產(chǎn)業(yè)鏈中上游缺乏有效的監(jiān)管措施，而產(chǎn)業(yè)鏈末端則亟待加強儲能技術(shù)研發(fā)及構(gòu)建評測反饋機制；此外，國內(nèi)合作中，中國側(cè)重政企合作而忽視了企業(yè)間、行業(yè)與企業(yè)間的合作，各部門協(xié)調(diào)機制未建立且各職能部門間的責任界定不明晰。基于此，提出如下政策建議：

(1)加速技術(shù)人才輸送。同英國、德國相比，我們的關(guān)鍵弱勢在于技術(shù)人才的匱乏。21世紀是人才的世紀。要想占領(lǐng)海上風(fēng)電的高地，必須在核心技術(shù)人才的培養(yǎng)、輸送等環(huán)節(jié)下狠功夫。現(xiàn)階段，中國在海上風(fēng)電專業(yè)人才缺口較大，人才輸送量難以滿足以較快速度發(fā)展的海上風(fēng)電裝機量的需求，供需嚴重失衡。除此之外，國內(nèi)高校在相關(guān)專業(yè)的開設(shè)時間較晚，培養(yǎng)模式尚處于摸索階段。積極引進國外專業(yè)人才、加強國內(nèi)外相關(guān)技術(shù)人才的學(xué)習(xí)交流、加大技術(shù)攻堅的激勵力度等都是破解此難題的有效措施。

(2)繼續(xù)推動技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。近年來，創(chuàng)新儼然成為社會各行各業(yè)的主旋律。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，更應(yīng)落到實處，主要可以從加大資金支持力度和促進專利申請兩方面入手。地方政府(主要指海上風(fēng)電資源豐富的沿海省市)可以在資金資助上向海上風(fēng)電企業(yè)傾斜，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)性基金的作用，鼓勵國有和民間資本組建海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)專項投資基金，帶動社會資本進入海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。專利申請方面，中國缺少針對性的海上風(fēng)電領(lǐng)域?qū)＠暾埾嚓P(guān)方案，激勵政策十分模糊，可在后期適時補充、調(diào)整。

(3)加強產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，推動建立評價反饋機制。目前，中國海上風(fēng)電發(fā)展仍然是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)自身的問題，缺乏必要的行業(yè)監(jiān)管措施和先進技術(shù)示范，質(zhì)量問題嚴重，關(guān)鍵零部件故障影響風(fēng)機正常運轉(zhuǎn)。政府層面，應(yīng)加強對行業(yè)管理體制的完善，確保相關(guān)政策能落到實處，另可以嘗試進行先進技術(shù)示范，盡量減少產(chǎn)業(yè)鏈中的不必要浪費，提高項目建設(shè)效率與質(zhì)量；企業(yè)層面，應(yīng)嚴格遵守政策規(guī)范，加強產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，降低產(chǎn)品質(zhì)量事故。產(chǎn)業(yè)鏈下游，可以仿照德國的做法，嘗試儲能技術(shù)的研究，盡最大可能避免風(fēng)電波動給電網(wǎng)建設(shè)帶來的阻礙；針對產(chǎn)業(yè)鏈尚未成熟的特點，應(yīng)構(gòu)建評價反饋機制，由下而上，逐步改善產(chǎn)業(yè)鏈中的問題環(huán)節(jié)，進而推動中國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈健康、有序發(fā)展。

(4)明晰各部門職責，加強企企、行企合作。由于海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈尚不成熟、資金投入與風(fēng)險“雙高”，加強企企、行企合作，可在一定程度上加強信息、資金支持，分散部分風(fēng)險。此外，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈涉及發(fā)改委、能源局、國土資源部、海洋局等多個部門。明晰各部門職責，完善問責機制，能有效避免“踢皮球”問題，推動各部門協(xié)調(diào)運作。

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(責任編輯 劉傳忠)

InternationalComparisononOffshoreWindPowerTechnologyPolicy

Zheng Yu1，Zhang Huiming1,2

(1.School of Economics and Management，Nanjing University of Information Science& Technology，Nanjing 210044，China；2.China Institute of Manufacturing Development，Nanjing 210044，China)

This paper employs an X-Y dimension framework to compare the OWPT policies in China，the US，the UK and Germany.The study results show that:Through the investment and existence of a number of demonstration projects，there is a noticeable lack of technological-talents training，patent application and protection；For the upper industrial chain，there is a lack of effective regulations；For the downstream industrial chain，R&D of energy storage technology and the mechanisms for post-project evaluation are embryonic；the focus is on trans-departmental and enterprise cooperation at the neglect of inter-enterprises or inter-industries cooperation.Simultaneously，there is no clear division of responsibilities amongst functional departments.

Offshore wind power technology policy；Policy instruments；Industrial chain

國家社科青年基金項目(13CGL094)，江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(KYLX15_0888)。

2017-01-06

鄭宇(1991-)，男，山東煙臺人，南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生；研究方向：資源產(chǎn)業(yè)管理、能源經(jīng)濟等。

F121

A