國家級新區發展模式比較與重慶兩江新區發展的路徑選擇*

《重慶社會科學》服務重慶市委決策系列選題研究小組

國家級新區發展模式比較與重慶兩江新區發展的路徑選擇*

《重慶社會科學》服務重慶市委決策系列選題研究小組*

國家級新區設立的要旨在于探索改革協同推進的路徑，其改革經驗可為其他地方深化改革提供參考。通過對國家級新區創新發展、協調發展、開放發展的模式進行比較，發現其既有共性，又有差異。重慶兩江新區在發展中應汲取其他國家級新區發展的經驗，推行“三個清單”模式，深化管理體制創新；結合要素資源稟賦合理選擇重點發展產業；吸收協調發展模式理念精髓推動全方位協調發展；探索適合自身的開放模式，提升對外開放層次和水平；加強與其他國家級新區間的協作與互動；實現領導干部配置及隊伍結構的科學化、合理化。

國家級新區發展模式 全面深化改革 重慶兩江新區發展

國家級新區是為克服單一改革試驗的弊端而在部分區域設立的綜合型改革試驗場。在中央啟動全面深化改革大幕的背景下，國家級新區更是扮演著改革“排頭兵”的角色，肩負著為我國經濟社會體制改革探索新路的歷史使命。[1]截至目前，我國共批準設立18個國家級新區。國家級新區設立的要旨就在于探索改革協同推進的路徑，其改革經驗可為其他地方深化改革提供參考，因而其成效一直為學術界和政策層面所關注。研究國家級新區的發展模式，具有重要的現實價值。

一、國家級新區發展模式的理論闡釋

研究國家級新區發展模式，首先要對其涉及的核心概念予以解析，包括模式、發展模式、區域經濟發展模式、國家級新區發展模式，等等。

（一）模式與發展模式的界定

按照《現代漢語詞典》的解釋，模式是指“某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式”，是從不斷重復出現的事件中發現和抽象出的規律，是解決問題的經驗的高度歸納和總結。有了模式，人們就有了參考和指導，可以較快地找到解決問題的思路和方法。

現階段學術界對發展模式有三種界定：一是結構論，即認為發展模式是指“關于發展的規律性、內在機制和基本特征的概括和描述”，是經濟體制的結構及運行方式，如東亞模式、東歐模式、拉美模式。二是路徑論，即認為發展模式是在特定的地域和環境條件下的發展方式。學術界從路徑角度界定發展模式的占多數，如珠江模式、浙江模式、義烏模式、溫州模式、蘇南模式、上海模式、深圳模式、東莞模式、南海模式、浦東模式；等等；三是要素論，即認為區域發展方式應“探討區域內生產要素的存在、配置方式及生產力發展的方向、速度和水平”。

（二）區域發展模式的內涵

區域經濟學、地理學、政治學、社會學等學科的學者們從不同的角度對區域發展模式進行了界定。這里認為，區域發展模式是指“在特定的時間與環境條件下，一定區域依托各種生產要素與生產關系的經濟發展路徑和方式，并表現出經濟持續快速發展，對其他地區具有較強的示范性等特征，能在一定條件下為其他地區所借鑒”①參見尚勇敏：《中國區域經濟發展模式的演化》，華東師范大學博士學位論文，2015年，第81頁。，簡而言之，就是“可供借鑒的經濟發展路徑”。這一定義汲取了不同觀點中的合理部分和核心要素，既強調了區域發展模式受時間、環境、區域、要素等綜合因素的影響，又強調了區域發展模式的范本意義?，F階段，學術界關于區域發展模式的研究多是將一地偶然出現的經濟快速發展現象和做法歸納為一種模式，這是對區域發展模式概念的泛化使用，不利于區域發展理論和實踐的發展。

解決這一問題，必須對區域發展模式的界定標準作出明確。從界定標準來看，必須弄清楚區域發展模式的評價標準是什么，即滿足什么樣的資格和條件才能稱為區域發展模式。這里認為，可以從三方面來評價：一是經濟發展具有可持續性，即不能只是“曇花一現”，經濟增長應保持持續快速增長，要高于全球或本國平均水平；二是區域發展模式具有示范性和先進性，能夠并值得為其他地方所借鑒；三是區域發展模式具有邊界性，區域發展模式是在一定的要素基礎和環境條件下形成的，離開了要素基礎和環境條件，那些成功的經驗和做法也許就會失效，因此區域發展模式不是放之四海而皆準的普世真理，需要在評估的基礎上結合區域要素稟賦和綜合環境予以甄別。

（三）國家級新區發展模式的意蘊

國家級新區發展模式是指國家級新區在全面深化改革和全面建成小康社會的背景下，圍繞區域發展總體戰略和重大國家戰略的總體布局，根據其戰略定位、制度環境和要素稟賦，落實國家重大改革發展任務，創新體制機制，創造可復制、可推廣經驗的路徑。[2]根據《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》《國家發展改革委關于推動國家級新區深化重點領域體制機制創新的通知》等政策的要求，考慮到18個國家級新區的發展狀況，下文重點選擇國家級新區的創新發展、協調發展、開放發展三個維度進行分析。

理解國家級新區發展模式的內涵，應從如下方面著手：

第一，不是所有的國家級新區的改革實踐都能成為模式，也即不能因有18個新區就得出18個新區發展模式，而應根據改革實踐進行分類歸并，得出最具典型且具有示范推廣意義的模式。

第二，國家級新區發展模式與以往學者們所總結的蘇南模式、溫州模式不同，它是在全面深化改革和全面建成小康社會大背景下的實踐，且是圍繞西部大開發、振興東北、中部崛起和東部率先發展等區域發展總體戰略以及 “一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大國家戰略而進行的。

第三，國家級新區發展模式不是靜態的，而是隨著實踐的發展在不斷變遷和演化，在不同的發展階段，某種模式的特征也會發生相應的變化，因此要用動態發展的眼光來看待國家級新區發展模式。

二、國家級新區的創新發展模式比較

黨的十八屆五中全會提出“創新發展”的理念，將創新擺在國家發展全局的核心位置。在國際發展競爭日趨激烈、我國步入經濟新常態的宏觀情境下，必須倡導并推動創新發展，形成促進創新的體制架構，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。為此，中共中央、國務院于2015年3月發布《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，對實施創新驅動發展戰略作出部署。在此大背景下，國家級新區唯有通過創新發展才能匯聚新的發展動力，助推其健康發展，更好地發揮示范引領作用。國家級新區本身肩負著探索新的發展模式和發展路徑的使命和責任，這也要求國家級新區堅持創新發展的理念，敢于打破制約經濟發展的瓶頸因素，在管理體制機制、產業體系等方面大膽創新。結合國家級新區發展實際，這里重點從體制機制、產業兩個維度進行比較和論述。

（一）國家級新區的管理體制創新

管理體制是國家級新區發展的核心要素之一。它涵蓋了部門職能、組織結構、運行機制、制度規范、關系模式和管理方式等內容，在很大程度上影響著國家級新區的發展質量和效益。[3]國家級新區的管理體制與其全面發展的諸多要素密切關聯，其體制科學與否直接影響到管理成效的高低，進而影響到其他各項工作能否順利開展。[4]管理體制作為國家級新區軟環境的重要組成部分，直接影響到國家級新區的開發開放效果。國務院在批復同意設立國家級新區時，都要求其推進體制機制創新，圍繞重點問題開展體制機制創新探索，形成可復制、可推廣的經驗。由此可見，管理體制對于國家級新區的發展至關重要。按照現行國家級新區管理體制狀況，可將國家級新區發展模式分為政府體制模式、管委會體制模式、政府與管委會體制并行模式。

1.政府體制模式

政府體制模式的最典型特征是國家級新區成立了建制政府，有完整的一級政府架構，政府下設相應的職能部門。現階段，國家級新區中采用這種管理體制的有兩個，分別是上海浦東新區、天津濱海新區。兩個新區的管理體制都經歷了開發開放辦公室—管委會—建制政府的發展歷程。雖然新區已成立建制政府，但這并不意味著其管理體制改革的終結。如何探索一條管理體制新路是其使命和任務。總體來看，政府體制模式具有如下特征：

第一，按照大部門體制改革要求動態優化政府機構設置。浦東新區和濱海新區在建設有機統一的大部門體制改革方面作出了大膽而富有成效的創新，這在其特色性機構設置中有明晰的體現。具體表現在行政審批體制改革、市場監管體制改革、知識產權行政管理和執法體制改革、城市管理體制改革等方面。按照大部門體制改革思路對相似職能進行整合，提升了管理效率和效能，為企業和市民提供了更便捷高效的服務，值得其他地方借鑒。

第二，以簡政放權為管理體制改革的突破口，深化行政審批體制機制改革。上海浦東新區和天津濱海新區將行政審批體制改革作為行政體制改革的抓手，不斷改革創新，設立獨立機構集中管理審批事務，精簡審批事項，再造審批流程，取得了顯著成效。一是設置專門的行政審批機構。上海浦東新區和天津濱海新區均設立了直屬新區政府的工作部門，對行政審批事項進行統一管理。上海浦東新區成立了浦東新區市民中心（浦東新區投資促進服務辦公室），天津濱海新區則成立了行政審批局。濱海新區行政審批局將濱海新區發展改革委、經濟信息委、商務委、建設交通局等18個部門的216項審批職責，全部劃轉到行政審批局，實現“一顆印章管審批”。二是精簡審批事項，下放審批管理權限。三是優化行政審批服務，提高行政審批服務效能。

第三，優化新區、功能區和街鎮關系，探索扁平化的管理體制。上海浦東新區和天津濱海新區以扁平化為管理體制改革的方向，不斷強化基層建設，擴大基層的管理權限，探索社會自治新模式。一是探索新區與功能區的新型關系，二是深化街道體制改革和基層體制改革，三是理順開發區管委會與街鎮的關系。

2.管委會體制模式

現階段，采用管委會體制模式的國家級新區包括重慶兩江新區、甘肅蘭州新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、江西贛江新區。管委會體制模式一般具有如下特征：

第一，新區一般設立黨工委、管委會，分別是上一級黨委、政府的派出機構，主要負責新區經濟發展和開發建設的統一規劃、統籌協調和組織實施。需要說明的是，四川天府新區未設立黨工委，只有管委會，是四川省政府的派出機構。與其他新區管委會不同的是，四川天府新區管委會只是四川天府新區的議事協調機構，下設管委會辦公室，辦公室主任由四川省副省長兼任，主要負責新區的規劃管理、重大產業布局、重大項目推進和招商引資工作，與其他新區管委會的職能類似。

第二，新區黨工委、管委會內設機構相對較少，除綜合管理部門外，一般會設置涉及發展戰略、經濟運行、建設管理、土地規劃、財政金融服務等機構?？傮w來看，新區的機構設置與新區的主要任務是密切關聯的，現階段，多數新區的主要任務是開發建設，因而設置的內設機構更偏重于經濟發展功能，只有少數幾個新區設置了與社會事務管理相關的部門，如甘肅蘭州新區、貴州貴安新區。

第三，深化行政審批體制機制改革，成立政務服務中心，集中辦理審批事項，優化行政審批服務。政務中心一般采取四大運行方式：一是一站式審批服務，實行“集中辦公、窗口受理、一口對外、承諾服務、限時辦結、統一收費”的服務辦事制度；二是開展并聯審批，即一個窗口統一受理、統一發照；三是建立電子監察系統和監標系統，為審批工作的考核提供依據；四是建立網上審批平臺。

第四，借鑒浦東新區、濱海新區改革經驗，推進大部門體制改革。重慶兩江新區針對市場監管體制存在的問題，將工商管理、質量技術監督管理和食品藥品監督管理部門的職能進行整合，成立重慶兩江新區市場和質量監督管理局。甘肅蘭州新區推動組建大綜合執法局，集中執行城市管理、規劃、國土等七大領域1791項行政處罰權。南京江北新區成立規劃國土環保局，實現規劃、國土、環保合署辦公，有利于統籌推進“多規合一”、綜合執法。從各新區設立的其他機構也可看出，一般新區都同時承擔著多種職能。

第五，優化新區與功能區的關系。管委會體制模式的國家級新區與功能區關系較為復雜。以重慶兩江新區為例，重慶兩江新區黨工委、管委會受重慶市委、市政府委托，代管北部新區黨工委、管委會和兩路寸灘保稅港區管委會，直管區內兩江工業開發區管理機構。兩江新區內各區人民政府、經濟功能區管理機構根據各自職責，負責各自轄區的行政管理和社會事務工作，接受兩江新區黨工委、管委會對經濟建設和開發開放工作的指導、協調。2016年2月，重慶市委、市政府出臺《關于調整優化兩江新區管理體制的決定》，撤銷北部新區黨工委、管委會，其職能職責分別劃歸重慶兩江新區黨工委、管委會。

3.政府與管委會體制并行模式

現階段，采用政府與管委會體制并行模式的新區包括：浙江舟山群島新區、青島西海岸新區、大連金普新區、云南滇中新區。管理體制采用這種模式的新區與其所轄范圍有著密切的關系，一般是因為新區范圍與某個行政區范圍一致。當然，也有因為發展需要，如云南滇中新區，為理順昆明市與滇中新區的關系，采用了“市區融合發展”的思路?？傮w來看，這種體制模式具有如下特征：

第一，新區管委會與某級行政區政府并存，兩個機構在領導任職上多有交叉。如浙江舟山群島新區管委會與舟山市政府并存，舟山群島新區黨工委、管委會分別為浙江省委、省政府的派出機構，與舟山市委、市政府實行“兩塊牌子、一套班子”，在浙江省委、省政府的領導下，負責舟山群島新區的開發、建設和管理工作。舟山群島新區與舟山市政府領導間實行交叉任職。青島西海岸新區管委會與青島市黃島區政府實行“一套機構、兩塊牌子”，黃島區委書記兼任西海岸新區工委書記，黃島區區長兼任青島西海岸新區管委會主任。大連金普新區黨工委、管委會分別為大連市委、市政府的派出機構，分別與金州區委、區政府合署辦公。金普新區紀工委（金州區紀委）受大連市紀委和金普新區黨工委雙重領導。金普新區黨工委、管委會工作部門及派出機構和群團機關也是金州區委、區政府工作部門及派出機構和群團機關。這種體制可以更好地發揮統籌協調功能，減少機構間利益沖突引致的種種弊端。

第二，新區與行政區內設部門合署辦公現象普遍。如浙江舟山群島新區黨工委、管委會辦公室與舟山市委辦公室、市政府辦公室合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”；將舟山市委政策研究室的職責、市政府辦公室的政策研究（經濟研究）職責整合，組建浙江舟山群島新區政策研究室；將舟山市委辦公室、市政府辦公室的督查職責整合，組建浙江舟山群島新區督查考核辦公室，由浙江舟山群島新區辦公室管理。再如將舟山市口岸海防管理和打擊走私辦公室調整為浙江舟山群島新區口岸與海防管理辦公室，歸浙江舟山群島新區辦公室管理。青島西海岸新區黨委會辦公室與黃島區政府辦公室合署辦公?！蛾P于云南滇中新區管理運行機制有關事項的批復》決定，昆明市國土局、環保局、林業局、水務局、工商局、質監局加掛云南滇中新區相應機構牌子，履行相關職能。

第三，新區與功能區關系較為復雜，部分新區與功能區管理體制理順面臨難題。如青島西海岸新區內有不同層次的功能區，這些功能區多設置了管委會。既有區政府的派出機構青島西海岸國際旅游度假區管委會、青島（膠南）新技術產業開發試驗區管委會，又有青島市政府的派出機構，如青島經濟技術開發區管委會、青島前灣保稅港區管委會、青島董家口經濟區管委會、青島中德生態園管委會。青島西海岸國際旅游度假區管委會、青島（膠南）新技術產業開發試驗區管委會接受黃島區政府的領導，體制相對較順，而青島經濟技術開發區作為國家級開發區，青島前灣保稅港區作為國家級保稅港區，青島中德生態園作為中德兩國政府間戰略合作園區，其體制與青島西海岸新區如何對接面臨挑戰。大連金普新區與轄區內功能區的關系亦十分復雜。大連金普新區、金州新區、普灣新區、金州區、普蘭店市、大連經濟技術開發區等的關系錯綜復雜，領導多有交叉，對新區的管理和運行難免會帶來諸多掣肘。

第四，深化行政審批制度改革，探索大部門體制。在行政審批制度改革方面，浙江舟山群島新區實施企業投資項目 “零審批”、“零收費”制度改革，變先批后建為先建后驗。按照“先設標準、告知承諾、監管指導、集中驗收”的方式，深化投資審批體制改革。深化行政審批“兩集中兩到位”，建設完善網上審批系統和電子監察系統。創新基層公共服務體制機制，全面推動便民服務事項進社區。推進中介服務市場開放，健全審批中介服務機構名錄庫和評議制。青島西海岸新區在全國率先取消了社會投資類項目前置審批，并編制下發了社會投資類項目 “負面清單”、“限批清單”和政府“權力清單”，實現“三證合一”商事登記制度改革。在探索大部門體制改革方面，云南滇中新區設置行政審批局；青島西海岸新區組建綜合行政執法局，探索“六合一”綜合行政執法改革，將原城管、國土、海監、交通、文化、環保等六個部門的執法隊伍，從人、財、物上整體劃轉至新組建的綜合行政執法局，集中行使六大領域2443項執法權限。

圖一 2011～2015年上海浦東新區第三產業增加值占GDP的比重

（二）國家級新區的產業發展體系創新

產業優化升級是國家級新區健康發展的核心要素，沒有產業支撐的發展是不可持續的。正是如此，《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》提出要“構建現代產業體系”，以新產業、新業態為導向，大力發展戰略性新興產業和高新技術產業，優化產業結構。在我國經濟發展步入新常態的大背景下，部分國家級新區由產業帶動的快速發展成為一道亮麗的風景。

從產業發展主要驅動因素的角度，可將國家級新區分為第三產業主導型，第二產業主導型，二、三產業雙輪驅動型。[5]需要說明的是，國家級新區基本上都提出了要發展現代服務業、先進制造業、高新技術產業和戰略性新興產業，這里主要是基于新區目前的產業結構來劃分的。這并不意味著某一新區沒有發展主導產業之外的其他產業，也不意味著其他產業對于新區發展就不重要。受篇幅和精力所限，這里不對各國家級新區的產業發展作全盤分析。

1.第三產業主導型模式

第三產業主導模式的最典型特征是第三產業成為拉動國家級新區經濟發展的主導力量，第三產業占國家級新區地區生產總值的比重超過第一產業和第二產業?，F階段，國家級新區中僅有上海浦東新區符合這種模式的特征。“十二五”期間，上海浦東新區第三產業增加值占GDP的比重分別為 57.3%、60.0%、64.0%、67.0%、72.0%（見圖一）。2015年，第三產業增加值占浦東新區地區生產總值的比重達72%，比2010年提高近16個百分點。這一比重比上海市高出4.2個百分點，比全國高出21.5個百分點。浦東新區已形成以服務經濟為主的產業結構。

2.第二產業主導型模式

第二產業主導模式的最典型特征是第二產業成為拉動國家級新區經濟發展的主導力量，第二產業在三大產業占地區生產總值中的比重最大。這類國家級新區主要有：天津濱海新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、云南滇中新區、哈爾濱新區、長春新區。由于涉及的新區數量較多，這里僅選擇部分新區產業狀況進行分析。

天津濱海新區在所有新區中，地區生產總值最大，占所在省市地區生產總值的比重也最高，這與其第二產業的發達關聯密切。在濱海新區產業結構中，工業發揮了重要支撐作用。2015年，濱海新區規模以上工業總產值達1.55萬億元?！笆濉睍r期，工業增加值年均增長19.9%，占地區生產總值比重達59.8%。建設6個國家新型工業化產業示范基地，形成4個千億級龍頭產業。目前，濱海新區已經形成具有比較優勢的八大主導產業，分別是：航空航天、電子信息、石油開采及加工、海洋化工、現代冶金、汽車及裝備制造、食品加工、生物制藥，形成了高新技術產業群，濱海新區已成為我國重要的大型石化基地、冶金基地，IT制造業居全國前列，石油套管產量躋身世界四強。

甘肅蘭州新區確定了 “興工強區和產業化富民”的戰略，以六大園區建設為重點，加快推進工業化進程。2014年，蘭州新區實現工業總產值105.94億元，同比增長235.61%，實現工業增加值18.2億元，同比增長231.4%。工業拉動新區經濟增長20.18個百分點，對新區經濟發展貢獻率達50.81%。重工業產值占工業總產值的比重達90.7%，六大支柱企業完成工業增加值11.99億元，占規上工業增加值的90.8%。蘭州新區對傳統產業依賴度較高，且主要集中在非金屬礦物制品業。蘭州新區的支柱產業包括石化、裝備制造、新材料、生物醫藥、電子信息等，以第二產業為主。從其產業發展規劃來看，蘭州新區著力圍繞石油化工、水性材料、裝備制造、電子信息、光電制造、生物醫藥、大數據、現代物流八大產業鏈開展招商，引進上下游配套企業，努力打造百億級、千億級的產業集群。

3.二、三產業雙輪驅動型模式

二、三產業雙輪驅動型模式的國家級新區在產業轉型升級發展中，以高端制造業和現代服務業引領發展，二、三產業在地區生產總值中所占比重相差不大，共同成為拉動新區快速發展的引擎。這種模式的國家級新區包括：重慶兩江新區、浙江舟山群島、青島西海岸新區。

浙江舟山群島新區緊緊圍繞現代海洋產業做文章，大力發展以港航物流、船舶制造、海洋工程裝備、海洋旅游、遠洋漁業等優勢產業為主導的海洋經濟。2015年，新區三次產業結構比例調整為10.2∶41.4∶48.4。漁業、船舶修造、交通運輸三大海洋特色行業合計占全市地區生產總值（GDP）的近40%。從規模以上工業總產值看，船舶工業占一半，石油化工業占15%以上，水產品加工業占10%以上。

青島西海岸新區正在進入以服務經濟為主的發展階段，三次產業結構由“十一五”末期的3.0∶63.0∶34.0 調整為 2015 年的 2.4∶48.1∶49.5。 青島西海岸新區的六大支柱產業為航運物流、船舶海工、家電電子、汽車工業、機械裝備、石油化工，目前正在推動這些產業向價值鏈高端拓展，如推動航運物流向服務貿易轉型，船舶海工向特種船舶、深遠海裝備轉型，家電電子向新一代信息技術轉型，汽車制造向新能源汽車轉型，機械裝備向智能裝備制造轉型。與此同時，青島西海岸新區還注重培育新一代信息技術產業、海洋生物產業、節能環保產業、新材料產業、旅游度假產業、通用航空產業、科技服務產業、文化創意產業、藍色金融產業、生命健康產業等十大新興產業。

（三）國家級新區創新發展模式的共性與差異

國家級新區創新發展應重點抓好體制機制創新和產業體系創新。這里從這兩個方面進行具體比較。

就管理體制而言，國家級新區發展模式可分為政府體制模式、管委會體制模式、政府與管委會體制并行模式。這三大模式既有共性又有差異。某種體制模式的形成，并非單一因素作用的結果。研究發現，跨行政區域的新區一般會選擇管委會體制模式，這也是多方利益博弈和協調的結果。

從共性來看，表現在如下方面：一是三種模式的國家級新區均強調加大簡政放權力度，深化行政審批制度改革，取消和下放審批管理權限，優化行政審批機制和服務，或成立行政審批服務中心或政務中心推行行政審批事項辦理，或借鑒天津濱海新區的經驗，成立行政審批局，集中審批職能，提高審批效率。二是三種模式的國家級新區均強調通過大部門制改革，整合相似職能，加快建立統一高效的管理體制。如各新區成立的市場監督管理局、城市管理行政執法局等，都是整合多個部門相似職能的基礎上建立的，有效地解決了“九龍治水”的難題。上海浦東新區的這些實踐被其他國家級新區所復制，不少新區都采取了這方面的舉措。三是三種模式的國家級新區均強調推行權力清單和責任清單，實行“行政權力進清單、清單之外無權力、權力和責任相對應”的體制，精簡行政權力，激發市場活力和潛力。

從差異來看，表現在如下方面：一是在新區與功能區的關系上，政府體制下的新區與功能區關系相對較為明晰，管委會體制和政府與管委會體制并行下的新區與功能區關系錯綜復雜。國家級新區是一種綜合功能區，在新區內一般有不同層級、不同功能的經濟功能區，既有國家級的功能區，又有省級或市級的功能區；既有經濟技術開發區，又有高新技術產業開發區、綜合保稅區、保稅港區、保稅區等；其中不少經濟功能區都成立了黨工委、管委會，有的經濟功能區和新區一樣，都是同一級黨委、政府的派出機構，都要接受同一級黨委、政府的領導，僅靠新區領導的高配和兼任理順它們之間的關系是十分困難的，新區在發展過程中遇到的障礙和掣肘也是可以想見的。重慶市撤銷北部新區黨工委、管委會，大連市撤銷金州新區黨工委、管委會和普灣新區黨工委、管委會，將其職能分別劃轉至重慶兩江新區黨工委、管委會和大連金普新區黨工委、管委會。從這兩個新區的實踐可以看出，理順新區與功能區的關系是一道難解的題，也是國家級新區持續健康發展必須破解的一道難題。二是在新區管理權限上，政府體制下的新區既擁有經濟事務管理權，又擁有社會事務管理權；管委會體制下的新區情況較為復雜，有的新區只享有經濟事務管理權，不享有社會事務管理權，社會事務主要由新區內的街鎮負責，有的新區分直管區和非直管區，在直管區內同時享有經濟事務管理權和社會事務管理權，在非直管內只享有經濟事務管理權，還有的新區僅是議事協調機構，權力由片區黨工委、管委會享有；政府與管委會體制并行下的新區一般享有經濟事務管理權，行政管理權則由街鎮行使。三是在新區的機構設置上，政府體制下的新區機構數量明顯比管委會體制下的新區多，這與其擁有的權限更多有一定關系。管委會體制下的新區機構多為與經濟發展密切關聯的部門，如發展規劃、土地、財政、金融等。政府與管委會體制并存下的新區則有新區內設部門與某一級政府部門合署辦公的情形。

就產業體系而言，國家級新區發展模式可分為第三產業主導型模式，第二產業主導型模式，二、三產業雙輪驅動型模式。三種模式國家級新區的共性在于：第一，均強調產業的優化升級和集群發展，注重對產業的統籌規劃和管控，以功能區引導產業集聚和合理布局；第二，均強調科技創新和人才對產業發展的重要支撐作用，強化科技創新驅動，優化人才引進、培養、使用、評價、激勵機制，集聚一批領軍人才；第三，均強調以項目帶動產業發展；第四，所選擇發展的產業代表了一段時期內的產業發展方向，如高新技術產業、戰略性新興產業、先進制造業、現代農業、現代服務業，等等。三種模式國家級新區的差異在于：第三產業主導型新區的現代服務業占地區生產總值的比重要明顯高于其他兩種新區，第二產業主導型新區的工業占比較大，而二、三產業雙輪驅動型新區則強調二、三產業的融合發展，它們占新區地區生產總值的比重差距不大。

需要說明的是，就現階段的國家級新區發展而言，不能簡單地評價得出某種模式優于另一種模式。[6]這里認為，適合新區發展的產業體系才是最優的，因為新區有自身的產業基礎和產業發展要素，盲目地放棄比較優勢而去追求另一種理論上認為更優的模式并非明智抉擇。

三、國家級新區的協調發展模式比較

協調發展是國家級新區健康發展的內在要求。促進國家級新區健康發展，發揮國家級新區的示范帶動作用，必然要求推動國家級新區協調發展。長期以來，我國在經濟發展中出現了諸多不協調問題，如經濟與社會發展不協調、區域發展不協調、城鄉發展不協調、陸海發展不協調、人與自然發展不協調。這些不協調現象的出現既有主觀認識的原因，又有客觀要素約束的影響。國家級新區作為一種特殊的改革試驗區，在其發展過程中必須從理念和實踐上摒棄不協調發展。[7]

結合各國家級新區的戰略定位和具體實踐，可將國家級新區的協調發展分為經濟社會協調發展模式、區域協同發展模式、城鄉協調發展模式、陸海統籌發展模式、人與自然協調發展模式。需要說明的是，由于新區數量眾多，且在促進協調發展方面均采取了相關舉措，限于研究精力，這里不逐一分析，僅在每種模式下選擇有代表性的新區進行剖析。

（一）經濟社會協調發展模式

經濟社會協調發展模式是指國家級新區在注重經濟發展的同時，注重社會發展和社會治理，使改革成果全民共享，更多更好惠及人民群眾，不斷提高人民群眾的獲得感和滿意感。上海浦東新區就屬這種模式。上海浦東新區提出，“浦東開發開放不只是經濟的開發，而且是社會的開發，是爭取社會的全面進步，是促進人的全面發展”。秉承經濟社會協調發展的理念，浦東新區在加快“四個中心”核心功能區建設和科技創新中心建設的同時，不斷強化公共服務，著力保障和改善民生。浦東新區不斷完善公共服務體系，強化公共服務制度供給，改進公共服務供給方式。浦東新區出臺了一系列推動公共服務體系建設的規范性文件，涉及公共交通、職業教育培訓、環境衛生管理、農村衛生事業發展、社區事務受理服務中心標準化建設、養老事業發展，等等。這些規范化文件有效地推動了浦東新區公共服務體系的建立和公共服務的供給。浦東新區打造了兩個平臺，即“市民服務中心—社區事務受理服務中心”公共事務辦理平臺和“市民服務中心—基層政府”公共服務供給平臺，確保企業、社會組織和居民的公共服務需求得到有效回應。在公共服務供給方式上，浦東新區積極借鑒西方新公共管理運動的相關成果，建立起以項目為導向的契約化管理模式，較早地在調查統計、項目管理、課題研究、職業教育培訓等領域推行政府購買公共服務，探索公共服務的一站式、電子化、市場化、社會化供給。

（二）區域協同發展模式

區域協同發展模式是指國家級新區創新合作模式，主動融入區域發展大戰略，增強對周邊區域的輻射帶動能力，建立其和周邊區域的利益分享機制，實現協同發展。國家級新區的區域協同發展包括兩方面：一是國家級新區之間的協同發展，尤其是同屬某一區域發展總體戰略內的新區，更應增強互利合作；二是國家級新區與所在省市或區域乃至全國的其他行政區的協同發展，國家級新區在發展中，既要發揮對周邊人力、資本等要素的集聚功能，借助外力發展自身，又要發揮引領帶動作用，增強對周邊區域的輻射力和擴散效應，帶動周邊區域發展。在“四大板塊”區域發展總體戰略和京津冀協同發展、長江經濟帶等重大國家戰略的總體布局中，國家級新區扮演著重要的角色。

在“四大板塊”區域發展總體戰略中，重慶兩江新區、甘肅蘭州新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、四川天府新區、云南滇中新區位于西部地區，大連金普新區、哈爾濱新區、長春新區位于東北地區，湖南湘江新區、江西贛江新區位于中部地區，上海浦東新區、天津濱海新區、浙江舟山群島新區、廣州南沙新區、青島西海岸新區、南京江北新區、福州新區位于東部地區。這些新區被賦予了在西部大開發、振興東北地區等老工業基地、中部崛起或東部地區率先發展等戰略實施上發揮示范帶動作用的使命。從國家發展和改革委員會批復的各國家級新區總體方案中可以清晰地發現，國家對各國家級新區輻射帶動所在省市和區域經濟發展都提出了明確的要求。

從京津冀協同發展戰略涉及的國家級新區來看，天津濱海新區積極打造京津冀三地要素匯集、產業融合、互動創新示范區，主要采取如下方面的舉措：一是打造東部濱海發展區的核心區，帶動唐山、滄州兩翼發展；二是深化與中關村國家自主創新示范區和白洋淀科技城合作，推進建設“天津濱海-中關村科技園”、“京津合作示范區”等載體建設；三是推進國際港口聯盟建設，與河北省港口形成合理分工與錯位發展，促進與北京、河北等區域機場合作。

長江經濟帶戰略主要涉及9個國家級新區，分別是上海浦東新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、貴州貴安新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、云南滇中新區、江西贛江新區。這些國家級新區在長江經濟帶建設中發揮著重要作用。多數國家級新區都提出要加強與長江經濟帶其他省份和區域的合作，甚至有具體的措施，貴州貴安新區、四川天府新區、云南滇中新區雖然提出要積極融入和服務長江經濟帶戰略，但沒有與其他長江經濟帶省份和城市群合作的具體表述。

（三）城鄉協調發展模式

城鄉協調發展模式是指國家級新區堅持城鄉統籌，堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化的模式。它是針對城鄉發展不協調、不平衡的問題而提出來的。幾乎所有的國家級新區都提出要推進城鄉協調發展，這里以成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區所在的重慶兩江新區和四川天府新區為例，對城鄉協調發展模式加以論述。

重慶兩江新區設立的目的之一就在于 “加快推進統籌城鄉綜合配套改革試驗”，定位之一是“統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區”。在推動城鄉協調發展中，兩江新區積極推進城鄉規劃建設一體化，實施城鄉交通、水、電、氣、通訊等基礎設施一體化建設，加快全域城市化進程。建立城鄉統籌的基本公共服務體系，完善城鄉統一的公共財政體制，提高城鄉教育、醫療等公共資源統籌配置水平。落實相關政策，深化推進戶籍制度改革。加快基層政府職能轉變，有序推進撤鎮建街、撤村建居，積極推進城鄉社會管理一體化。兩江新區的公租房建設與智能化管理使農民工安居，為農轉城人員提供的免費技能培訓、訂單式就業培訓、新市民素質培訓使農民工更快更好地融入城市，通過打造萬億級民生工業新城使農轉城人員樂業。

四川天府新區在 “統籌城鄉一體化發展示范區”建設中，積極推動統籌城鄉綜合配套改革試驗向縱深拓展，努力實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，構建現代城市與現代農村和諧共生的新型城鄉形態，建立健全以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。作為天府新區成都部分的核心區域，天府新區成都直管區于2014年10月出臺 《統籌城鄉綜合配套改革實施方案》，圍繞城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務和社會管理一體化進行總體設計。具體措施包括：一是構建新型農業經營體系，推進農業發展方式轉變，制定農村土地承包經營權流轉管理辦法，鼓勵發展土地股份合作社，“大園區+小農場”等土地適度規模經營；二是探索增加農民財產性收入渠道，賦予農民更多財產權利；三是加快推進城鄉要素平等交換，促進公共資源均衡配置；四是著力構建“組團式、生態化、產城一體”新型城鎮格局，完善城鎮化健康發展體制機制，加快推進新型城鎮化。

需要指出的是，推進新型城鎮化建設是城鄉協調發展的重要內容之一。廣州南沙新區提出要成為“新型城市化典范”，陜西西咸新區的定位之一是“中國特色新型城鎮化的范例”，大連金普新區、湖南湘江新區、南京江北新區、云南滇中新區也分別提出要打造成為新型城鎮化的先行區、城鄉一體的新型城鎮化示范區、新型城鎮化示范區、西部地區新型城鎮化綜合試驗區，貴州貴安新區提出要形成城鄉統籌發展的特色山地城鎮化格局，探索符合西南地區特點的城鎮化發展模式。這其中，以陜西西咸新區和貴州貴安新區的新型城鎮化實踐最為典型。這兩個新區被列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區。

（四）陸海統籌發展模式

陸海統籌發展模式是國家級新區在陸海一體、陸海聯動發展的戰略思維指導下，“根據海陸兩個地理單元的內在聯系，統籌謀劃海洋與沿海陸域兩大系統的資源利用、經濟發展、環境保護、生態安全和區域政策，把海陸地理、社會、經濟、文化、生態系統整合為一個統一整體”的發展模式。國家為推進海洋強國戰略的深入實施，先后批準設立了浙江舟山群島新區和青島西海岸新區。海洋產業在這兩個新區經濟發展中扮演著重要角色，二者在發展中都提出要堅持陸海統籌。

浙江舟山群島新區基于豐富的海洋資源和產業基礎，提出要建成“陸海統籌發展先行區”。2015年，舟山群島新區海洋經濟總產出達2653億元，按可比價格計算，增長10.0%。海洋經濟增加值766億元，增長9.6%，海洋經濟增長值占地區生產總值的比重達70.0%?！笆濉逼陂g，海洋經濟增加值年均增長11.8%。舟山群島新區綜合考慮陸海資源配置、基礎設施連通、產業項目對接、生態環境統籌等重大事項，以交通為重點，加快構建功能齊全、安全高效的現代基礎設施體系，推進魅力獨具、山海兼勝、人海和諧的城市建設，將舟山群島新區打造成為海上花園城。

青島西海岸新區在“陸海統籌發展試驗區”建設過程中，高效整合陸海資源，依托周邊區域構建陸海統籌的港口集疏運、能源供給、水資源保障、信息通信、防災減災等網絡，在陸海戰略規劃、產業發展、生態保護、政策安排、管理體制統籌聯動等方面先行先試，探索以對外開放帶動對內開放、沿海發展帶動內地發展的新路徑。按照全域統籌、陸海聯動、生態間隔、組團發展的思路，集約、高效、可持續利用陸?？臻g資源，以重點經濟功能區建設帶動城鎮發展，構筑“一核、兩港、五區、一帶”總體發展格局。青島西海岸新區積極開展陸海統籌綜合配套改革試驗，整合部門職責，強化陸海綜合管理，統籌陸域、海域資源管理，科學編制陸海規劃，實現產業發展、基礎設施建設、生態環境整治陸海聯動，取得了顯著效果。

（五）人與自然協調發展模式

人與自然協調發展模式是指國家級新區在發展過程中，促進資源循環高效利用及人與自然和諧相處，實現生態文明建設與經濟社會發展良性互動的模式。人與自然協調發展模式是人們在對掠奪性發展模式進行反思的基礎上得出的一種新型模式。與此模式相對應的是我國的“兩型”社會建設，即資源節約型和環境友好型社會建設，它要求轉變粗放型的經濟增長方式，在生產、流通、消費的各個領域、環節，節約使用能源資源，提高其利用效率，加強環境保護和環境治理。湖南湘江新區提出要打造成為“全國‘兩型’社會建設引領區”，其發展模式可以視為人與自然協調發展模式。

湖南湘江新區是長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區的先導區。新區按照《國家發展改革委關于推動國家級新區深化重點領域體制機制創新的通知》的要求，“重點圍繞創新生態文明建設體制，推動建立綜合性生態補償機制，走綠色低碳循環發展道路開展探索”，以“生態優先”規劃體系和生態紅線控制為重點，促進人與自然協調發展。具體來講，主要采取了如下措施：一是堅持多規合一，實現了城市規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃的“多規合一”、“無縫銜接”。二是劃定生態保護紅線，實施生態功能分區控制，明確禁止開發區域、限制開發區域。對自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區、水源涵養區、自然濕地等重點區域實施控制性保護。三是結合環境容量，實施組團式發展。按照打造“生態宜居新城區”的目標，實施組團式發展，根據各片區環境容量進行規劃定位和設計，并配套實施產業環境準入。四是推行生態環境資源補償、節約集約用地、耕地保護、土地整治、污染損害賠償、綠色信貸、綠色財稅等政策。五是推行綠色低碳生活方式，發展綠色低碳產業，倡導綠色出行、推廣綠色建筑，積極創建低碳社區，加快推動生活方式向勤儉節約、綠色低碳、文明健康方向轉變。六是建立落后產能淘汰、生態環境補償、污染治理和資源節約激勵等機制，探索編制自然資源資產負債表和環境保護責任清單，探索建立綠色績效考核體系，加大生態環境保護考核指標權重，建立完善生態環境損害責任終身追究制和環境污染事故責任追究制。

除湖南湘江新區外，其他新區也都提出要營造人與自然和諧共處的生態環境，加強生態保護，加大環境治理力度。其中，上海浦東新區提出要建成“開放和諧的生態區”，天津濱海新區提出要建成“宜居生態型新城區”，貴州貴安新區提出要建成“生態文明示范區”，福州新區提出要建成“生態文明先行區”。在促進人與自然協調發展中，這些定位堅持生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，著力推動綠色發展、循環發展、低碳發展，建立生態補償機制，開展生態文明示范建設，從規劃編制、基礎設施建設、環境風險防控等方面嚴格環境治理，形成了一些可供其他地方參考的經驗和做法。

（六）國家級新區協調發展模式的共性與差異

從協調發展的角度，可將國家級新區發展模式分為經濟社會協調發展模式、區域協同發展模式、城鄉協調發展模式、陸海統籌發展模式、人與自然協調發展模式。某個國家級新區可同時歸入幾種協調發展模式。

從共性來看，每個國家級新區在發展中都要注重經濟社會協調發展、區域協同發展、城鄉協調發展、人與自然協調發展，在各新區的發展規劃和總體方案中也都有這方面的具體要求和舉措，這也是國家級新區持續健康發展的內在要求。陸海統籌發展則主要是針對大連金普新區和青島西海岸新區而言的。

從差異來看，每種發展模式的側重點不同，經濟社會協調發展強調的是經濟與社會的關系，區域協同發展強調的是區域合作與競爭的關系，城鄉協調發展強調的是城市與農村的關系，陸地統籌發展強調的是陸地和海洋的關系，人與自然協調發展強調的是人與自然的關系。處理好這些關系而采取的系列措施就構成了相對應的發展模式。

四、國家級新區的開放發展模式比較

國家級新區在區位、產業、人才、政策等方面均具有比較優勢，是全方位擴大對外開放的新窗口和功能平臺。根據國家級新區開放發展狀況，可將國家級新區發展模式分為自由貿易試驗區帶動型模式、“一帶一路”依托型模式、內陸開放型模式、面向重點方位和區域開放型模式。

（一）自由貿易試驗區帶動型模式

自由貿易試驗區帶動型模式是指國家級新區通過加強與自由貿易試驗區的融合發展、聯動發展，建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿易規則體系，實現更高層次和水平的對外開放，加快構建開放型經濟新體制的模式。[8]為促進貿易和投資便利化，提高開放型經濟水平，國務院自2013年以來先后批準建立11個自由貿易試驗區。自由貿易試驗區是提高開放型經濟水平的“試驗田”，是我國進一步融入經濟全球化的重要載體。

自由貿易試驗區的設立，對推動關聯的國家級新區乃至其他新區的對外開放水平都起到了帶動作用?！秶野l展改革委關于推動國家級新區深化重點領域體制機制創新的通知》要求上海浦東新區 “重點圍繞深化自由貿易試驗區制度創新，在金融、貿易、航運等方面加快構建開放型經濟新體制開展探索”，要求廣州南沙新區“重點圍繞推動自由貿易試驗區制度創新，構建與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架開展探索”。國家級新區利用自貿試驗區的優勢，加快推進投資、貿易、金融服務、監管等領域的制度創新，有效地提升了對外開放水平和質量。該模式下的具體措施如下：一是創新以負面清單管理為核心的投資管理制度，二是創新以貿易便利化為重點的貿易監管制度，三是創新以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度，四是創新事中、事后監管制度。

（二）“一帶一路”依托型模式

“一帶一路”依托型模式是指國家級新區對接“一帶一路”戰略，積極主動與“一帶一路”沿線國家和地區建立互利合作關系，促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，實現更大范圍、更深層次、更高水平合作的對外開放模式。推進“一帶一路”建設是新時期我國對外開放的大戰略，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，旨在“打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局”?！锻苿庸步ńz綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出，要發揮國內各地區的比較優勢，“實行更加積極主動的開放戰略，加強東中西互動合作，全面提升開放型經濟水平”。該文件明確了我國西北地區、東北地區、西南地區、沿海地區和內陸地區對外開放的重點。

雖然各個國家級新區均提出要積極參與“一帶一路”建設，但因其歷史條件、地理位置和資源稟賦等方面的差異，各個國家級新區在“一帶一路”戰略中的地位還是有所不同。這里分別選擇絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路關聯最為密切的西咸新區和福州新區加以論述。

陜西是古絲綢之路的起點，在習近平總書記提出“共建絲綢之路經濟帶”的倡議后，陜西省提出要“建設絲綢之路經濟帶新起點”。為加快推進絲綢之路經濟帶新起點建設，陜西省成立了推進絲綢之路經濟帶新起點建設工作領導小組，辦公室設在陜西省發展改革委，負責統籌協調。陜西省人民政府辦公廳于2015年7月印發了《陜西省“一帶一路”建設2015年行動計劃》，從促進互聯互通建設、密切人文交流合作、加強科技教育合作、深化經貿領域合作、搭建對外開放平臺、創新金融合作方式等方面提出了42項行動計劃，并明確了每項計劃的責任部門，西咸新區管委會參與九個方面的任務。與之配套，作為絲綢之路經濟帶重要支點的西咸新區出臺了《西咸新區貫徹落實〈陜西省“一帶一路”建設2015年行動計劃〉實施方案》，從促進互聯互通、加強科教合作、深化經貿合作、創新金融合作等七個方面，發揮西咸新區“一帶一路”中心區域作用，確保“一帶一路”建設重點工作有序推進。主要措施包括：一是增開國際航線，打造空中絲路；二是深化交流合作，推進項目建設；三是推進自貿區申報，搭建開放平臺；四是創新合作方式，加強金融合作。

福建是海上絲綢之路的重要關口，也是21世紀海上絲綢之路核心區，這一定位在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》得以明確。福州新區服務福建省打造21世紀海上絲綢之路核心區的戰略目標，在21世紀海上絲綢之路海上合作戰略支點建設中發揮重要作用，重點推進與海上絲綢之路沿線國家和地區港口城市的交流合作，加強與東盟國家的合作聯動，探索建設經貿合作示范園區，推進友好城市建設。整合資源、優化分工，充分發揮新區港口優勢，加快港口及集疏運體系建設，提升港口綜合服務能力，建設較為完善的國際航運物流網絡，充分發揮港口對城市及區域發展的輻射帶動作用。完善開放型經濟體系，提升對外開放水平，搭建國際交流平臺，構建全方位、寬領域、多層次的對外開放格局。

（三）內陸開放型模式

內陸開放型模式是處于內陸的國家級新區通過消除經濟發展的體制機制弊端，擴大對內對外開放水平，促進國際國內要素有序自由流動，激發各種要素活力，增強經濟發展內生動力的對外開放模式。大力發展內陸開放型經濟，是應對國際經濟政治新格局新變化的重大戰略部署，也是完善對外開放區域布局、實施全方位對外開放的重大戰略舉措。實踐證明，內陸地區可以克服地理位置上的缺陷，走出一條新型的對外開放之路。

從國家級新區的定位來看，有四個新區提出要打造成為內陸開放的高地或門戶。重慶兩江新區提出要打造成為 “內陸地區對外開放的重要門戶”，貴州貴安新區、四川天府新區、湖南湘江新區分別提出要打造成為 “內陸開放型經濟新高地”、“內陸開放經濟高地”、“長江經濟帶內陸開放高地”，并在內陸開放型經濟發展方面采取了諸多創新性的舉措。其中，以重慶兩江新區的探索最具代表性，其主要舉措包括：一是打造開放平臺連接全球市場，二是積極融入全球價值鏈，三是加快推進服務貿易發展，四是探索實現投資便利化、貿易多元化的新機制。

（四）面向重點方位和區域開放型模式

面向重點方位和區域開放型模式是指國家級新區利用其區位優勢重點面向某一特定方位或區域開放、加強與特定方位或區域互利合作的對外開放模式。這一模式可以充分發揮國家級新區的區位優勢，開展與特定方位或區域的全方位合作，建立起更加穩固的合作機制，實現互利共贏。

國務院在批復同意設立國家級新區時，多明確了其開放的方位與區域。就方位而言，天津濱海新區的定位是 “北方對外開放的門戶”，浙江舟山群島新區的定位是 “東部地區重要的海上開放門戶”，甘肅蘭州新區、陜西西咸新區分別定位為“向西開放的重要戰略平臺”、“向西開放的重要樞紐”，大連金普新區定位為“我國面向東北亞區域開放合作的戰略高地”，云南滇中新區定位為 “我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點”。就重點區域而言，廣州南沙新區利用其毗鄰港澳的優勢，意欲打造“粵港澳優質生活圈”，福州新區定位為“兩岸交流合作重要承載區”，哈爾濱新區定位為“中俄全面合作重要承載區”，長春新區定位為“圖們江區域合作開發的重要平臺”。結合這些定位，國家級新區出臺了相應的舉措，具體如表1所示。

表1 部分國家級新區面向重點方位和區域開放的舉措

（五）國家級新區開放發展模式的共性與差異

從開放發展的角度，可將國家級新區發展模式分為自由貿易試驗區帶動型模式、“一帶一路”依托型模式、內陸開放型模式、面向重點方位和區域開放型模式。從共性來看，四種開放模式都是新時期國家級新區擴大對外開放的重要手段。從差異來看，每種模式適合不同的國家級新區，自由貿易試驗區帶動型模式適合與自貿試驗區關聯密切的國家級新區，也可以是自貿試驗區周邊的國家級新區，還可以是復制自貿試驗區改革創新經驗擴大對外開放的其他國家級新區；“一帶一路”依托型模式主要適用于與“一帶一路”戰略關聯密切的國家級新區，如陜西西咸新區和福州新區，也適合其他所有的國家級新區，每個國家級新區都需要積極參與到“一帶一路”戰略中來，只是參與的程度、方式有異；內陸開放型模式主要適用于內陸地區的國家級新區，如重慶兩江新區、四川天府新區、貴州貴安新區、湖南湘江新區，這些新區地處內陸地區，缺乏對外開放的有利地理條件，但通過創新體制機制，走出了一條內陸地區開放的新路；面向重點方位和區域開放型模式主要適用于臨近其他國家和地區的國家級新區，對地緣優勢的要求較為突出。

五、重慶兩江新區發展取向評估

國家級新區是改革創新的“試驗田”，是堅持“五個發展”、落實國家重大戰略的“排頭兵”，在發展中既要鼓勵其先行先試，更要及時總結國家級新區的成功經驗，適時推廣至其他新區、經濟功能區、所在區域乃至全國，充分發揮其示范帶動效應。重慶兩江新區發展，應充分借鑒和吸收其他國家級新區的發展經驗，堅持如下發展取向。

（一）推行“三個清單”模式，深化管理體制創新

要按照服務型、法治型、責任型、透明型、回應型等善治理念的要求，加強服務型管委會建設，深化重點領域體制機制創新，努力破解制約發展的體制機制障礙。探索形成協同管理、精簡高效、權責一致的管理模式，推進治理能力現代化?？稍圏c推行負面清單管理模式，按照“非禁即入”的原則，制定發布投資、產業發展等領域負面清單，在重點領域和環節開展負面清單管理試點，形成示范帶動效應，為市場主體提供更大空間。推行權力清單和責任清單，并向社會公布，壓縮各類重復交叉權力事項，最大限度精簡行政權力，進一步規范市場秩序，激發市場活力和潛力。

應繼續深化大部門體制改革，加快協調制度建設。可根據經濟社會發展需要對職能相近、業務范圍雷同的機構進行重組。如何處理新區管委會與上一級政府職能部門、所涉行政區政府及其職能部門、所涉其他經濟功能區管委會、轄內鎮政府和街道辦事處的關系，是管委會模式實際運行的最大難題。為此，可加快政府間、部門間協調制度建設，包括協調啟動、協調程序、協調監督和追責等制度，通過制度化的方式，優化協調機制。此外，還可通過人事任免權下放、改革績效考核指標體系等方式，增強協調制度的約束力。

（二）結合要素資源稟賦合理選擇重點發展產業，規避產業同質化

不同的自然資源、人文資源、科技資源、政策資源、要素資源在某種程度上決定了國家級新區的產業選擇。在進行產業定位時，必須充分考慮到這些因素，此外還要對區域內外產業配套和產業競爭狀況有全面的了解，找準優勢所在。在此基礎上，充分利用政策優勢，完善配套服務體系，吸引內外資源，促進產業融合和產業集聚。在產業定位和選擇時，切忌不顧自身實際盲目追求“高大上”，一哄而上發展戰略性新興產業和高新技術產業，而應充分利用原有產業優勢，夯實發展基礎，做好產業配套，延伸產業鏈條，實現產業合理有序向高端攀升。

（三）吸收協調發展模式理念精髓，推動全方位協調發展

推動全方位協調發展，具體應從如下方面著手：一是注重經濟和社會協調發展。在促進新區開發和建設的同時，加強社會治理，為轄區居民和企業提供差異化、高質量的公共服務，以發展的眼光滿足新區未來人口集聚的需求，使其有更多獲得感、幸福感，打造宜居宜業新區。二是注重對改革創新發展經驗的總結，在科學評估其可復制性、可推廣性的基礎上，將新區發展成功經驗輻射到其他行政區。發揮新區對國家重大區域戰略的輻射帶動作用。三是推進以人口為核心的新型城鎮化，結合新區自身特點，探索差異化的新型城鎮化模式。切實做好轉戶居民的全方位政策保障工作，出臺使新市民更快融入城市的系列舉措。推動城鄉協調發展，既要發揮城鎮對鄉村的汲取效應，又要發揮城鎮對鄉村的擴散效應，不能把城鎮的快速發展建立在鄉村的凋敝上。四是牢固樹立生態文明理念，積極發展綠色產業，大力推廣綠色建筑、綠色交通、綠色能源，倡導綠色消費，促進資源循環高效利用及人與自然和諧相處，實現生態文明建設與經濟社會發展良性互動。

（四）探索適合兩江新區的開放模式，提升對外開放層次和水平

結合自由貿易試驗區戰略、“一帶一路”戰略、內陸地區開放戰略等，結合自身區位和優勢，探索適合新區的開放發展新模式，具體可從如下方面著手：一是創新開放體制機制，推動建立高效便捷的通關和口岸監管模式，探索關檢“一次申報、一次查驗、一次放行”合作模式。二是立足開放平臺，逐步在開放的廣度、深度上實現新的突破。在開放廣度上，要主動融入國家戰略，尋求全方位多層次的對內對外開放；在開發深度上，由一般貿易、加工貿易向總部貿易、轉口貿易和服務貿易拓展。三要通過重點發展總部經濟、訂單經濟、平臺經濟，充分發揮開放型經濟對實體經濟的推動和促進作用。

（五）加強兩江新區與其他國家級新區間的協作與互動，告別“以鄰為壑”

現階段，重慶兩江新區與其他國家級新區在發展中還缺乏必要的互動互信，與區位相近、功能相近的國家級新區缺乏協作，從各國家級新區的規劃和總體方案中可以找到加強區域互利合作方面的表述，但突出強調與其他國家級新區協作、借鑒其他國家級新區改革成功經驗的較少。因此，有必要建立國家級新區之間的常態化聯系機制，加強信息互通、經驗共享，協作共治，尤其是相鄰區域的國家級新區，更應頻繁互動。

（六）實現領導干部配置及隊伍結構的科學化、合理化

兩江新區肩負著重要的改革試驗使命，在全面深化改革的進程中扮演著排頭兵的角色，其復雜性和難度較大，這對新區領導者個人的素質和能力以及領導班子的優化配置提出了更高的要求。新區的領導者，不僅要在政治上過得硬，還要懂經濟，對經濟領域出現的一些新事務、新的經營理念和方式要有敏感的認知，善于捕捉發展機遇，有長期從事園區、開發區管理的經驗。在主要領導的任命上，要規避以領導秘書或有秘書經歷的干部擔任國家級新區主要領導的現象。在新區領導干部隊伍的配置上，要堅持多元化和專業性的統一。

[1]國家發展和改革委員會：《國家級新區發展報告·2015》，中國計劃出版社，2015年

[2]曹云：《國家級新區比較研究》，社會科學文獻出版社，2014年

[3]王佳寧 羅重譜：《國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向》，《改革》2012年第3期，第 21～36 頁

[4]王佳寧 羅重譜：《我國綜合配套改革試驗區的現實定位與管理體制創新》，《馬克思主義與現實》2012年第6期，第128～138頁

[5]王佳寧 羅重譜：《綜合配套改革試驗區產業功能區及其管理體制解構：天津濱海與重慶兩江》，《改革》2013 年第 4 期，第 73～82 頁

[6]孫長學等：《國家級新區征程漫漫》，《改革》2015年第10期，第5～22頁

[7]郝壽義 謝延釗：《濱海新區綜合配套改革制度創新效應評價》，《天津師范大學學報（社會科學版）》2014年第 3期，第 13～20頁

[8]張稷鋒：《法治與改革：國家級新區的成熟范本與兩江實踐》，中國政法大學出版社，2015年

Comparison of Development Model of National New Areas and Selection of Development Routes of Chongqing Liangjiang New Area

Research Group of“Chongqing Social Sciences” Servicing Decision-making for Chongqing Municipal Committee

The key of the establishment of new national collaboration is to explore the path of promoting reform.The reform experience can provide a reference for other areas to deepen synergistically reform.Through comprising the modes of it’s innovative development,coordinated development and open development,it is found that there are similarities and differences.Chongqing Liangjiang New Area should learn from experiences of other new national areas.It could implement the“three lists” mode to deepen the innovation of management system,select key development industries in consideration of its factors and endowments,absorb the essence of harmonious development model to promote coordinated development,explore its own opening mode and improve the opening level,strengthen cooperation and interaction with other national areas,realize the scientific and rationalization of the leading cadres and the contingent structure.

development mode of new national areas,comprehensively deepen reform,development of Chongqing Liangjiang New Area

*《重慶社會科學》編輯部自2015年12月首倡于經濟社會發展研究領域服務重慶市委決策，滾動設置若干選題。2016年1月成立服務重慶市委決策系列選題研究小組，改革傳媒總發行人、總編輯王佳寧任組長、總協調人。本文由王佳寧策劃和給定二級提綱，王佳寧、羅重譜執筆。