基層政府績效評估的法治化探析

【摘 要】 文章闡述了基層政府績效評估法治化的重要意義，認為績效評估是基層政府及其工作人員依法行政、效力行政、服務行政的重要評價方式，實現基層政府績效評估的法治化是推進基層法治政府建設的重要舉措。分析了基層政府績效評估法治化的現實困境，基層政府績效評估的法治化發展還存在為主體不完善、內容不健全、程序不規范、問責不到位等亟待解決的問題。提出基層政府績效評估法治化的路徑選擇，可以通過推進績效評估的民主參與，加強績效評估的制度供給，完善績效評估的內容體系，建立績效評估的問責機制等路徑進行創新突破。

【關鍵詞】 基層政府；績效評估；法治化；法治政府

一、基層政府績效評估法治化的重要意義

近年來，我國各級政府在法治政府建設方面取得了很大的進步，但也存在著不同程度的形式化、口號化、浮夸化等問題。究其緣由，不僅是技術體系的不完善或是社會條件的不成熟，更與組織內部考評涉及到復雜體制和利益格局緊密相關。法治政府建設的績效評估體系是“由具有內在關聯的指標組成的評價系統，以細化和量化法治政府要求為著眼點，運用科學的標準，選擇和確定具有代表性的重要指標，用以評價各地政府和各部門依法行政的水平，并尋找問題及其解決對策。”[1]基層政府是“為人民服務”的“第一窗口”和“前沿陣地”，它在建設社會主義法治國家的進程中承擔著極其重要的角色與使命。

因此，建立一套法治化的基層政府績效評估機制格外重要，也是落實黨的十八屆四中全會關于“把法治建設成效納入到政績考核評價體系”的工作要求。基層政府績效評估的推行，有利于將法治政府的原則要求轉化為具體規則和量化標準，引導基層政府及其工作人員增強對依法行政的認識，從而推進基層法治政府建設；有利于形成一個客觀的衡量標準，對各政府及其部門的法治建設的成效進行具體的比較、判斷和評價，以激勵或者鞭策各政府及其部門的法治建設工作；有利于從基層廣大群眾滿意的角度對政府法治建設進行監督，通過法治在基層社會的深入普及，以體現國家關于法治政府的頂層設計在基層實踐的落地生根。

二、基層政府績效評估法治化的現實困境

我國一些地方政府已經在績效評估法治化建設方面進行了有益的實踐探索，比如：浙江杭州“法治余杭”指數的實驗，四川成都的“創建法治城市考核評估指標與測評體系”，江蘇南京的“法治建設績效評估指標體系”等。但不可否認，基層政府績效評估在評估主體、評估內容、評估程序、評估效應等方面還存在一些亟待解決的問題。

1、基層政府績效評估主體不完善

政府績效評估主體是直接或間接地對評估政府績效做出評價、享有評估權的個人或者組織。當前我國基層政府績效評估主體還不夠完善，突出的表現為兩點：一是評估主體缺乏運用法治思維和法治方式實施評估的能力，一方面由于評估主體法治意識的缺乏導致他們在評估過程中不能完全按照法治政府建設的應有之義進行評測，另一方面由于可能遭遇“消極抵抗”評估時又無法運用法律的武器捍衛自己的合法權利；二是評估主體缺乏法律制度的保障，主要表現在評估主體職能職責的法律根據不清晰，評估過程和結果缺乏法律監督約束機制；一般公眾及第三方評估主體參與評估沒有相應的法律制度安排，不合理的評估主體類別設置導致評估缺乏民主性和科學性。

2、基層政府績效評估內容不健全

評估內容是政府績效評估的核心，一切評估活動都以它為中心進行實施。但是，我國目前政府績效評估的內容還不健全。截至目前我國仍然沒有建立全面科學的政府績效評估指標體系，在過往很長一段時間內都是將經濟指標視為績效評估指標。近年來，隨著法治政府建設進程的加快，唯經濟指標的觀念得到很大程度的糾正。但是，由于基層政府的績效管理活動大多借助于上級政府推動，加上缺乏法律規范的硬性約束，基層政府在指標體系的設計過程中往往“避重就輕”“隨心所欲”（“避重就輕”即是在指標設計中將容易完成的評價項目，如經濟發展的指標、財政預算等指標的比重擴大；“隨心所欲”即是在指標設計過程中將評價標準隨意改動或者完全流于形式）。[2]

3、基層政府績效評估操作不規范

政府績效評估的實踐操作需要遵照規范的評估程序、科學的評估方法和透明的評估過程，由于剛性法律制度保障的缺位，基層政府績效評估在操作上極不規范。在評估程序上，缺乏統一的規范與指導，評估隨意性大，更沒有形成常態化評估模式，多為“運動式”“突擊式”評估，因而極易滋生“懶怠評估”甚至“腐敗評估”。在評估方法上，較多采用定性評價方法，定量評價方法采用少。在評估過程上，基層政府的績效評估沒有實現公開化、透明化，“隱形評估”“封閉評估”的痹癥沒有得到徹底解決，外部媒體的監督仍然渠道不暢、效果甚微。

4、基層政府績效評估問責不到位

新時期我國政府問責進步巨大，但也有不少群眾擔憂對“大事件”“大領導”進行嚴厲問責之外，基層政府問責“只聽樓梯響，不見人下來”的局面難以得到改善。一是政府績效問責主體習慣于政治手段解決問題，嚴重缺乏“依法績效問責”“全程績效問責”的理念。二是人為割裂績效評估工具與行政問責功能之間的聯系，習慣于“斬立決”式的績效問責，對“績效問責”的內涵本質把握不清，將“績效問責”片面理解為“績效追責”，其實責任應該是貫穿于政府管理的全過程的，而不僅僅是責任追究的環節。[3]三是績效評估問責的相關法律責任規定亟待立法完善，致使問責出現“無法可依”的尷尬境地。

三、基層政府績效評估法治化的路徑選擇

筆者認為，建構法治政府績效評估機制的基本原則應該是：各地政府應該根據各地不同的社會環境、經濟水平、文化素養等具體因素來建構符合本地社會發展需要的法治化績效評估體系，但務必注意起碼在市（縣）范圍內應保持指標的一致性。為了解決目前基層政府績效評估法治化建設的現實困難，可從以下幾個方面重點進行創新突破。

1、推進基層政府績效評估的民主參與

當前基層政府績效評估的民主化程度還比較低，而公眾參與能夠保障政府績效評估公共價值取向的實現。因此，一是要增強基層政府績效評估的民主性、科學性、公正性。基層政府績效評估的整個過程，除了注重聽取專家意見以外，還必須植入更多的“民意基因”，[4]尤其是引入第三方評估機構（如“法治風險評估公司”），增強基層政府績效評估科學性和公正性。二是要推進基層政府績效評估的公開性。一方面如前所述注重邀請專家學者及其公眾參與，為績效評估提供科學化、民主化支持；另一方面要加大過程的管理和結果公開，績效評估進程參與主體、指標標準體系、評估方法和方式以及評估結果應及時向社會進行公布，為社會監督提供暢通的渠道，接受社會公眾的監督和建議。

2、加強基層政府績效評估的制度供給

實現基層政府績效評估的法治化，必須著力解決目前制度缺失的尷尬問題。一是建立健全基層政府績效評估的工作制度。應當成立專門的績效評估辦公室或者領導小組，市（縣）級政府要將法治政府績效評估的參與主體、評估指標、評估程序、評估報告撰寫、評估結果運用、評估法律責任、評估申訴制度等內容以及具體指標體系在本區域內統一安排。二是建立健全基層政府績效評估的監督制度。對評估主體和評估客體違反法律規定和法定程序的，要嚴格追究相關責任機關及其工作人員的責任。三是基層政府績效評估的激勵制度。要建立“賞罰分明”的獎懲機制、定期的績效公示、績效掛鉤干部考核等具體制度來督促各級政府法治建設的績效評估工作。

3、完善基層政府績效評估的內容體系

各基層必須按照國務院《關于全面推進依法行政的決定》、《關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》以及《關于加強法治政府建設的意見》等相關文件中的具體要求設計績效考核的具體內容。一是行政立法，即行政機關制定規范性法律文件的行為，如遵守法定權限和程序等；二是行政決策，即行政機關在為本轄區內提供社會公共服務的過程中做出重大決策的行為，如行政決策中的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等；三是行政執法，即行政機關執行法律的行為，如執法權限合理界定、執法責任明確，執法經費保障，政府信息依法公開等；四是行政監督，即內部監督和外部監督；[5]五是績效申訴，即規定評估對象對于評估主體的不當行為的救濟權。

4、建立基層政府績效評估的問責機制

績效問責是規范政府及其工作人員行政行為的強力措施。為此，一是完善政府績效評估的法律責任制度依據，明確界定評估主管單位、評估主體、評估對象等相關行為人的法律責任，以夯實政府績效評估問責的法治基礎；二是強化政府績效問責教育，培養基層政府及其工作人員（尤其是評估主體）“依法問責”“全程問責”的理念，深刻理解“績效問責”的應有內涵，嫻熟掌握科學績效管理工具實踐操作，以增加政府績效評估問責的法治能力；三是拓寬政府績效問責的公眾參與通道，建立績效問責公眾參與制度，重點發揮大眾媒體對績效問責的監督作用，通過輿論壓力促使政府績效評估實現客觀性與公開性，以培育政府績效評估問責的法治環境。

【參考文獻】

[1] 王寶明.法治政府：中國民主政治發展的戰略選擇[M].北京：國家行政學院出版社，2013.176.

[2] 潘勝軍，沈尚建.政府績效管理法治化途徑[J].長沙大學學報，2015（4）.

[3] 尚虎平，張怡夢.我國政府績效問責：實現“績效型政府”與“責任型政府”的統一[J].南京社會科學，2015（9）.

[4] 傅達林.法治政府考評應植入更多民意基因[J].法庭內外，2008（9）.

[5] 鄭方輝，馮健鵬.法治政府績效評價[M].北京：新華出版社，2014.24-25.

【作者簡介】

吳紀樹（1987-）男，重慶萬州人，法學碩士，中共重慶市萬州區委黨校講師，主要研究方向：法學理論、行政法學.