民族地區推進新型城鎮化建設的“新型”與“特色”

摘 要 新型城鎮化不僅是經濟增長的巨大引擎，也是促進民族地區快速發展面臨的機遇和挑戰。在普洱這樣一個集老、少、邊、窮，環境敏感、耕地有限的地區推進城鎮化實非易事，本文認為有必要對外部和內部環境做一個系統全面的分析，為此，通過分析當前普洱市城鎮化建設面臨的突出問題，才能提出切合普洱實際，民族地區實際穩步推進城鎮化建設的解決之道。

關鍵詞 新型 城鎮化 建設 民族地區 特色

作者簡介：刀劍，云南省普洱市委黨校教務辦公室，研究方向：公共行政和人力資源資源管理。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.106

隨著經濟社會的發展，推進城鎮化建設不僅是破除城鄉二元結構的依托也是促進民族地區發展進步的必然要求。當前我國民族地區的城鎮化發展正處于一個重要關口，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》提出：“到 2020 年，我國常住人口城鎮化率達到 60%左右，戶籍人口城鎮化率達到 45%左右。”民族地區加快新型城鎮化建設，就需要優化城鎮化發展模式。

普洱市是云南省的面積最大的市，全區103個鄉鎮，總人口259 萬，10個縣區中有9個是少數民族自治縣，共有14個世居民族、5個主體民族。少數民族占總人口的61%。特殊的市情決定了在普洱沒有民族地區的經濟發展，就沒有全市的經濟發展。獨特的生態環境，獨特的地理區位，獨特的礦產資源，獨特的資源稟賦，獨特的人文風情，獨特的產業優勢構成了普洱的“六個獨特”市情特征，普洱市依據《云南省城鎮體系規劃（2014-2030）》：“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的特色新型城鎮化道路。”普洱市是一個集老、少、邊、窮，環境敏感、耕地有限為特點的地區推進城鎮化實非易事，有必要對外部和內部環境做一個系統全面的分析，才能提出切合普洱實際，民族地區實際穩步推進城鎮化建設的解決之道。

一、普洱市城鎮化的“新型”與“特色”

習近平總書記指出：“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。”城鎮化是中國發展的一個主題，加快推進新型城鎮化，對于抓好供給側結構性改革，推動云南跨越發展意義重大。黨的十八大以來，對城鎮化的發展已做了戰略部署，城鎮化是提升云南經濟社會發展水平的重要途徑，省十次黨代會描繪了云南快越發展的新藍圖，要求“走出一條具有時代特征、民族特色、云南特點的新型城鎮化發展路子的戰略決策。”加強“五個統籌”，按照“做強滇中、搞活沿邊、聯動廊帶”布局，積極推進產城融合發展，健全完善政策體系。

普洱市根據國家、省委的部署，穩步推進新型城鎮化建設，普洱市致力于突出規劃引領，建設以人為核心的新型城鎮化。堅持用綠色構建城市肌理，規劃塑造城市空間，用精品項目增添城市標識，初步走出了一條符合普洱實際、體現普洱特色的新型城鎮化發展之路。

（一）“城鎮上山”，突破城鎮化發展之困

普洱地處祖國西南邊陲，盡管資源豐富，區位優勢突出，山區、半山區面積占國土面積的98.3%，壩區面積不到0.2%，優質耕地主要集中于壩區，可以利用的平地資源有限。轉變城鄉建設用地方式，推進山地城鎮建設，成為了普洱的現實之舉。

在項目建設中，普洱市率先在中心城區探索實踐“盤活存量、集約利用、組團發展、向山延伸”山地城鎮發展路子，按照控制區860平方公里、規劃區314平方公里、核心區100平方公里三個層次規劃布局中心城區建設，進一步拓展城鎮發展空間，為山地城鎮發展創造了條件。在北部郊區的山坡地上集中建設行政中心，在城市東南片區利用山谷緩坡規劃建設普洱學院及市職業教育中心；將工業園區搬遷到主城區西部的山區、半山區；依山就勢、組團提升改造中心城區周邊的村寨，依托倚象鎮緩坡地帶建設天士力帝泊洱生物茶谷，謀劃建設東部森林新城。為了加快城鄉一體化進程，普洱市按區域、分群體，依時間、分階段，支持農轉居，同時，需要創新農民進城的政策體系，從戶籍、就業、上學、住房、醫療、養老等多方面保證農民進城的積極性和可行性。

“城鎮上山”作為一種全新的用地方式，解決了一些現實存在的問題，但是不容忽視在實際運作中存在成本高、社會保障體系不健全等問題，還需要不斷完善。

（二）統籌城鄉，穩步推進新型城鎮化

依托“天賜普洱·世界茶源”城市品牌影響力，治理城中村、老住宅區環境，實施棚戶區改造。不斷完善公共基礎設施建設，系統謀劃城市交通、地下管廊，打通“斷頭路”，改造“瓶頸路”，推進易地搬遷農戶向集鎮、公路沿線匯集，突出傳統村落保護與發展，把農村危房改造與新農村建設有機結合起來，建設美麗鄉村。抓好文化旅游小鎮、邊境口岸小鎮、智慧小鎮等特色小城鎮建設。完成14個傳統村落檔案及保護規劃編制，實施好10個傳統村落的保護工作，抓好24個省級規劃示范村建設。

（三）規劃設計，塑造品牌城市

習近平總書記多次說過，規劃科學是最大效益，規劃失誤是最大浪費，規劃折騰是最大忌諱。當前普洱市正處在城鎮化快速發展階段，尤其要做到規劃先行，杜絕盲目無序發展造成的重大失誤。近年來，普洱市突出規劃核心作用，著力提升管理水平。

普洱享有“綠海明珠”、“天然氧吧”之美譽，普洱市守住綠色生態、風貌特色、文化傳承基準底線，一直致力于城市品牌的打造和樹立，早在2008年，普洱作為“世界茶源、中國茶城、普洱茶都”，在國內外的知名度大幅提升， 2010年提出的“從茶林里長出的城市——普洱市”，展現了中國茶城“綠是城市的底色，茶是城市的靈魂”的城市名片，2013年，為把中心城區建成“滿城山水滿城綠”的森林城市，全力推進生態普洱、和諧普洱、妙曼普洱建設，打造了“妙曼普洱、養生天堂”的城市品牌，2014年6月，將普洱城市品牌提升為“天賜普洱世界茶源”，是對普洱諸多頭銜的有機整合、集中概括和整體提升。其中“天賜普洱”蘊含著“天”，“世界茶源”包含著“地”，承載著普洱人民“大美和諧，天地人和”的信仰。推動普洱走向世界、融入世界，讓世界走進普洱、親近普洱。符合當今世界“發展綠色經濟、推動綠色發展”的時代潮流，契合普洱“生態立市、綠色發展”的發展戰略，是講好普洱故事、唱好普洱聲音、樹好普洱形象，擴大普洱知名度、美譽度、關注度和提升普洱凝聚力、影響力、競爭力的重要途徑，也是普洱走向世界、融入世界的一張響亮名片。endprint

除此之外，近年來，普洱市圍繞“生態立市綠色發展”這一理念，依托普洱獨特的區位、良好的生態、絢麗多彩的民族文化等在全國引起強烈反響，普洱贏得多項榮譽，可謂都是實至名歸。

普洱發揮 “綠”的優勢，舉全市之力，探索出一條生態環境保護與綠色經濟發展的雙贏之路。普洱市2013年6月正式啟動建設國家綠色經濟試驗示范區。

通過發展特色生物產業，制定茶、咖啡、生物藥等主要產品綠色化評價標準，全面推進綠色農業生態化。普洱因此成為最大的普洱茶生產基地，而且還是全國種植面積最大、品質最優、產量最高的咖啡主產區和貿易集散地，被授予“中國咖啡之都”稱號。

通過發展現代林產業，大力發展林下養殖等林下特色經濟，普洱市成為全國人工石斛主產區，享有“云南核心藥庫”的美譽。

通過綠色低碳生產生活方式的宣傳，開展“節能減排全民行動”。在普洱中心城區布設44個城市慢行系統公共自行車租賃點，綠色低碳循環的生產生活方式逐步滲透到經濟社會和民生發展各個領域，全社會生態文明主流價值觀逐步形成。

通過抓住自身優勢，致力于打造面向東南亞綠色經濟交流合作平臺。普洱市具有“一市連三國、一江通五鄰”區位優勢，通過與周邊國家的開展國際合作，在發展綠色經濟、維護區域生態安全、保護生物多樣性等領域帶動周邊國家共同發展，樹立了睦鄰富鄰的良好形象。

（四）挖掘特色，注重自然性和民族性城市與自然環境是有機交融，和諧共生，相互促進的關系

普洱市倡導尊重自然、融入自然的理念，提升城鄉人居環境著力打造特色縣城。在特色縣城建設中，普洱的城市特色取決兩方面——特定的自然環境與特定的歷史文化。通過挖掘創造，塑造城市個性，從而提高城市品味。各縣城注重挖掘地方特色和民族文化，把獨具普洱特色的生態文化、普洱茶文化、少數民族文化元素融入縣城建設中，努力把縣城建設成與自然環境融合，蘊含歷史文化，體現民族風情，具有個性風格的城鎮，通過借助本地優秀的傳統文化、努力營造民族文化與現代城市文明交融共生的城市文化，建設了瀾滄縣惠民旅游小鎮、鎮沅縣哀牢小鎮、墨江縣碧溪古鎮、孟連縣娜允古城、西盟縣勐梭佤鎮等一批特色城鎮。

著力打造美麗鄉村。鄉村是人類的搖籃，是區別于城鎮的文明體系。普洱市在實現了13363個自然村村莊規劃全覆蓋的基礎上，對村落進行了全面普查，充分挖掘、整理、提煉村莊特色，區分嚴格保護、改造提升、重點打造三個層次，科學規劃建設新農村，力爭把每一個村莊都建成融民族特色、地域特色、生態特色于一體的美麗家園，盡顯現代文明之美、自然風光之美和山水田園之美，全力把普洱打造成全國鄉村旅游目的地。

（五）精細化管理，推進智慧城鎮化

好的城市不是“造”出來的，而是“管”出來的。用智慧城市醫治當前日益嚴重的“大城市病”，包括城市環境、城市衛生、城市用地和城市綠化等。比如，普洱市思茅區城市管理綜合行政執法局建立了普洱智慧城市數字城管系統，通過“數字化城市管理”，運用信息化手段和移動通信技術手段來處理、分析和管理整個城市的所有城管部件和城管事件信息，比如：井蓋、路燈等都在數字管理范圍之內，普洱智慧城市數字城管系統的建設實現了對城市管理問題全天候的監控與管理，為現場聯動指揮提供了強有力的輔助手段，促進城市管理的現代化。

普洱市政法委主動融入“智慧城市”戰略，實現了信息化與執法司法的深度融合，目前探索運用的“互聯網+政法”建設，用大數據、信息化提升政法工作現代化水平。“智慧邊境線”和“數字邊境”建設有序推進，口岸管理和通道（邊道）查緝力度加大，毒品犯罪和偷越國邊境犯罪得到有效遏制；推進全國視頻監控建設及聯網應用示范城市建設，拓展網格化服務管理平臺應用及“6995”互助聯防平臺推廣使用。

（六）全方位治理，提升人居環境

城鄉人居環境提升，普洱市細化工作方案，分解任務，逐級落實。在城市全面實施“四治三改一拆一增”。以此同時，普洱市不斷加大城區綠化美化力度，生態宜居的城市品牌日益彰顯。據悉，截至目前，普洱市林地面積達4917萬畝，森林覆蓋率達68.7%，人均公園綠地面積12，22平方米，地區喬木種植比例大65.18%城區街道綠化覆蓋率達25.97%。全民義務植樹盡責率達92.2%以上。

普洱思茅區加快保障性住房建設，近年來，思茅區積極落實住房保障各項政策，加大保障性住房建設力度，全區保障性住房建設成效明顯。“十二五”期間，思茅區保障性安居工程建設任務為15927套（戶），其中，廉租房300套、公租房14664套、棚戶區改造1008戶。目前，思茅中心城區已建成陽光小區、希望家園、滇運社區福壽園、曼苔茶廠中天家園、思茅農場等多個廉租房小區，共計1257套，建成陽光和園公租房555套，區教育局、衛計局分別在中心城區、各鄉（鎮）中小學及各衛生院建設了308套教育系統公租房和43套衛生系統公租房，同時，通過貨幣補貼，實物配租等方式，為城鎮中低收入住房困難家庭提供住房保障，形成了多層次、多方位的城鎮住房體系。

二、普洱市新型城鎮化建設現狀和問題

目前普洱市城鎮化建設呈現出如下特征：

城鎮化開發速度快、水平低。資源豐厚但是開發零散且規模較小，資源加工等級初級，附加值較低；

城鎮化建設資金不足、投入匱乏。普洱市在推進城鎮化建設過程中，市區和各縣（區）表現為城鎮基礎設施、城鎮綜合功能、現代交通、能化城鎮管理系統等新興城鎮基礎設施建設不足，而這些功能的完善都需要大量資金的投入；普洱市作為農業大市，在推進新型城鎮化建設過程中還不容忽視一個問題就是農業現代化，城鎮化的一個重要前提就是農業的快速、穩定、健康發展及農業容納的勞動力不斷減少，這也需要大量的資金投入。

城鎮化建設中的制度障礙、體制束縛。推進城鎮化建設的中心是要實現農村剩余勞動力的轉移，目前存在的問題集中在土地政策和戶籍管理制度上，要解決這個問題就需要制度創新。endprint

三、加快推進新型城鎮化的對策與路徑

當前，普洱市正處推進新型城鎮化發展的關鍵時期，要準確認清推進的基礎條件，才能把握機遇，妥善應對城鎮化建設中面臨的各種問題。

（一）產城融合

獨特的發展階段。普洱是云南民族發展的“直過區”之一。解放初期，佤族、布朗族、拉祜族、瑤族、哈尼族的26.33 萬各族群眾在黨的關懷和幫助下，直接從原始社會末期和奴隸社會早期過度到社會主義社會。改革開放后，普洱歷屆黨委、政府解放思想，開拓創新，積極進取，推動了普洱經濟社會又好又快發展。但由于歷史地理等因素制約，普洱目前10 個是國家扶貧開發工作重點縣，貧困人口占全省的8.7%。據2016年普洱市政府工作報告中數據顯示，城鎮新增就業5.6萬人，各項社會保險參保人數227萬人，建成保障性住房4.7萬套。預計減少貧困人口52.2萬，解決81.8萬農村人口飲水安全，發放惠農補貼26.5億元。只有按照現代產業發展的要求，依托資源優勢、產業基礎，優化調整產業方向和空間布局，高原特色農業、綠色工業、休閑度假養生產業融合發展。

（二）綠色發展

走一條綠色生態的發展之路。普洱具有得天獨厚的生態優勢，主要體現在宜居氣候好，海拔適中。在317米至370米之間；緯度適中。普洱位于北回歸線略南，與北美古巴、我國臺灣地區處于同一緯度上，是地球自然資源最為豐富的區域；溫度適中。全年平均溫度18℃，最高35℃，最低氣溫不低于5℃。溫度略高于昆明又低于版納，這可以說是一個最舒適的溫度了；濕度適中。普洱全年平均濕度為80%，比起昆明周邊的地區，這里濕潤的多；空氣含氧量高，無污染。由于森林覆蓋率高，空氣含氧量也很高；同時在普洱沒有染污的工業，主要以經濟林和礦業為主，目前引進的產業也都是生態無污染的。這一切也正注定了普洱宜居、宜養生、宜休閑的城市定位。

（三）政策引導

普洱市的10個縣（區）中，有9個都是民族自治縣，民族自治縣所處的地區大部分都是山區。有政策引導，民族自治縣的城鎮化才能找到支柱產業，對于財力薄弱的民族自治縣而言，并非易事，近年來，普洱市走出了一條綠色經濟發展的路子，圍繞發展綠色經濟，把清潔能源、現代林業、生物產業和旅游休閑作為發展重點。

根據民族區域自治制度，民族地區要用好、用活現有的政策。如西部大開發政策、財政支持政策和扶貧和興邊富民政策等。以此同時，普洱市的大多數民族自治縣尚未進入工業化，以后可爭取財稅政策和產業政策，通過民族優惠政策轉移支付和稅收減免等措施來吸引投資。

（四）因地制宜

民族地區有各自的民族性、地域性和文化性等特點，城鎮化應當區別對待，城鎮化的核心是市民化，所以對于人口較少民族、處于絕對貧困的民族等，應采用的城鎮化標準。針對當前存在的目前面臨的勞動力、土地、技術、保障、服務、管理等瓶頸。關鍵還在于對現有的戶籍及相關社會保障制度、土地及財稅制度、投融資制度等進行改革。

城鎮化政策評價標準要兼顧“量”與“質”的雙重數據指標。最終目標是城鎮居民的福利水平真正得到提高，而不是看城鎮化率。民族地區城鎮化最終落腳點是保障與改善民生，注重努力提高質量和效益，確保民族地區經濟又好又快地發展。

參考文獻：

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