論行政賠償的范圍

唐 任

論行政賠償的范圍

唐 任

隨著經濟的發展，國家的職能，尤其是行政管理職能得以拓寬，任何國家機關及其工作人員在執行職務的過程中，都可能給公民、法人、組織的合法權益造成損害。對于行政侵權行為，公民、法人、組織有權依照《中華人民共和國國家賠償法》要求行政侵權主體予以賠償。筆者從行政賠償的具體范圍和近來法學理論界和司法實踐中的熱點問題——國家賠償中的精神損害賠償作一淺顯地探討。

行政賠償 行政賠償范圍 行政賠償制度

一、行政賠償范圍基本原理

（一）行政賠償范圍的概念

行政賠償，是指代表國家行使行政權的行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程中侵犯公民、法人和其它組織的合法權益，造成損害，由國家依法承擔賠償責任的法律制度。①行政賠償范圍可以說是行政賠償中的核心內容。行政賠償范圍有兩層含義，它既包括國家對行政機關及其工作人員的行為承擔賠償責任的行為范圍，也包括國家對上述行為造成的損害后果承擔賠償責任的范圍。

（二）行政賠償范圍的特點

行政賠償范圍一般在兩個意義上使用：一個意義是導致行政賠償責任的原因行為的范圍，即國家對哪些事項承擔賠償責任，對哪些事項不承擔賠償責任；另一個意義是賠償損害的范圍，即國家賠償哪些損害，不賠償哪些損害。西方國家一般在第二個意義上使用行政賠償范圍的概念，而我國國家賠償法使用的是第一個意義上的行政賠償范圍的概念。因此，這里采用第一個意義上的行政賠償范圍的概念。行政賠償范圍是行政賠償的首要環節，其意義表現在：

（1）行政賠償范圍確定了受害人行政賠償請求權的范圍。法律規定行政賠償范圍即意味著界定受害人享有和行使行政賠償請求權的界限。只有法律規定國家對行政機關及其工作人員的侵權行為承擔賠償責任的情況下，受害人才享有相應的請求權。（2）行政賠償范圍確定了行政賠償義務機關履行賠償義務的范圍。對于法律規定國家承擔賠償責任的行政侵權行為，行政賠償義務機關必須代表國家對受害人履行行政賠償義務，給予行政賠償救濟，不得拒絕或推諉。（3）行政賠償范圍限定了人民法院對行政賠償案件行使審判權的范圍。

二、國家承擔賠償責任的情形

根據《國家賠償法》第二章之規定，我國行政賠償的范圍具體包括：

（一）侵犯人身權的行政賠償范圍

根據國家賠償法第3條規定，侵犯人身權的行為具體有：

1、違法拘留或違法采取限制公民人身自由的行政強制措施。行政機關及其工作人員在執行職務、行使國家權力過程中侵犯了公民人身自由的，均構成行政侵權行為。國家都應該賠償。一般表現為違法行政拘留、違法采取強制措施限制公民人身自由等。在實際工作中，行政機關違法行為主要表現在以下情形：（1）執法主體不適合。只有縣級以上公安機關才有實施行政拘留的職權，行政機關在行政強制措施方面本無權限，卻實施了限制人身自由的行政強制措施，如稅務機關因納稅人拒不納稅而將其予以行政拘留；（2）行政機關在行政強制措施方面有權限但違反了法律規定。如行政拘留期限超過了15天，違反了法定程序；（3）對行政相對人強制治療、強制戒毒、強制扣留等缺乏法定事實根據，對錯誤的適用對象實施了行政強制措施，對公民人身造成損害的，受害人有權獲得行政賠償。

2、非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為。這是指行政拘留和行政強制措施以外的其他非法剝奪公民人身自由的行為。

3、以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的違法行為。暴力毆打是指行政機關及其工作人員在執行職務過程中以暴力打擊公民身體造成傷殘或死亡的行為。這里的行使職權的過程中，還包括只要與行政職權的行使有關，無論是作為行使行政職權的一種手段，還是憑借行使行政職權的名義而實施的行為，不論施暴的行政工作人員在主觀上是善意還是惡意，在行政職權的時間或場所實施的行為。

4、違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的行為。此類行為是指行政機關工作人員在執行職務時違反國家有關武器、警械使用規定而使用槍支、警棍、手銬、腳鐐、催淚彈等致使公民傷亡的行為。當然，如果警察在執行職務過程中使用催淚彈，或受害人是拒捕對象的，國家不負賠償責任。

5、造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為。

（二）侵犯財產權的行政賠償范圍

根據國家賠償法第4條規定，侵犯財產權的違法行政行為具體有：

1、違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產、停業、沒收財物等行政處罰的行為。

2、違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施行為。

3、違反國家規定征收財物、攤派費用。

4、造成財產損害的其他違法行為。例如，行政機關及其工作人員強制企業合并、聯營，非法強迫公民、法人轉讓商標、著作權，違法確認資源所有權、使用權等。

三、國家不承擔行政賠償責任的情形

一般來說，對以國家名義實施的國防、外交行為，行政機關制定規則條例行為、軍事行為及法律已有規定的國營公用企業事業行為等，國家不負賠償責任。即使可以賠償，也不適用國家賠償法，而適用特別法。

（1）國家行為。國家行為，又叫政府行為、統治行為。主要包括國防、外交及其他重要的以國家名義實施的行為。

（2）抽象行政行為。從我國行政訴訟法和國家賠償法的規定看，抽象行政行為不屬于訴訟的受案范圍，對抽象行政行為造成的損害也不能要求國家或行政機關承擔行政賠償責任。比如立法行為。

（3）行政機關內部的行政行為。內部行政行為大多數表現為對工作人員的獎懲、任免、培訓、考核、離退休、工資、休假等行為，均屬于行政機關內部的管理事項。如果行政機關內部行政行為因違法而使其工作人員受到損害，受害人有權申請法院以求救濟。

（4）自由裁量行政行為。我國對自由裁量行政行為實行有限的國家責任豁免。在法律規定的范圍內造成他人損失，國家不必承擔責任，但如果行政機關及其工作人員在應當行使裁量權時不行使，或濫用行政自由裁量權侵犯他人權益的，其結果必然違背了法律賦予其裁量權的目的，構成明顯違法行為，國家應當對此承擔行政賠償責任。

（5）行政機關及其工作人員與行使職權無關的個人行為。行政機關工作人員利用其職務上的影響和便利，但其行為不屬于行使行政職權的行為或者屬于與行使職權無關的行為，違法造成的損害，國家不負賠償責任。

（6）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的。當受害的公民、法人和其他組織遭受損害，完全是因為自己的過錯造成的，應當免除國家行政賠償的責任。一般表現為公民、法人和其他組織自己以制造假相、欺騙行政執法人員或自殘等行為。

（7）法律規定的其他情形。

四、行政賠償責任范圍存在的問題及途徑

（一）金錢賠償責任范圍

根據國家賠償法第二十條的規定，我國國家賠償法目前確定的金錢賠償范圍只界定在直接損失，不賠償間接損失。但隨著我國經濟的發展，從我國國家財政狀況逐步改善，財政負擔能力逐步提高而不設立對人身、財產間接損害的國家賠償對公民、法人和其它組織往往會顯失公平等方面考慮，把對間接的人身、財產損害納入國家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國的國家賠償法的穩定。當然，應將間接損害的賠償限定在一定范圍內，如對有合法證據證明的間接損失進行賠償 。

（二）精神損害賠償問題

（1）我國精神損害賠償的立法現狀

我國關于精神損害賠償的法律始見于我國的《民法通則》?！睹穹ㄍ▌t》第120條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠償道歉，并可以要求賠償損失?！逼渌扇纭断M者權益保護法》中也有規定。

（2）我國國家賠償中精神損害賠償的立法缺陷

從我國國家賠償法上述規定以及我國的司法實踐來看，我國《國家賠償法》對精神損害的賠償在侵權責任承擔上存在賠償范圍過窄，只限于名譽權、榮譽權，而未包括自然人的生命權、身體權、人身自由等人格權；賠償方式未包括金錢賠償；賠償標準不同于民事侵權賠償；對違法的國家機關及其工作人員不具有懲戒性等一些缺陷。此問題如不及時妥善解決，必將影響到國家賠償法的進一步貫徹實施。

注釋：

①劉清源,吳義雄．國家賠償法實用,第154頁．

[1]中華人民共和國賠償法修正草案(第十三條)[Z]．

[2]陳春龍．中國司法賠償[M]．北京：法律出版社,2006．

[3]中華人民共和國賠償法修正草案(第十二條)[Z]．

[4]羅豪杰,應松年．國家賠償法研究[M]．北京：北京大學出版社,2008．

[5]曹競輝．國家賠償法的理論與實務[M]．北京：中國政法大學出版社,2005．

[6]田瑤．國家賠償法學[M]．佛山：南海出版社,2001(9)：1．

（作者單位： 云南外事外語職業學院）