土地產權有關問題初探

黃晨東

摘要：農業、農村、農民問題歷來是黨和國家高度重視的問題，糧食是人們賴以生存的基本條件，土地是農民最基本的生產資料，也是人們賴以生存的基本物質生活保障。農村土地制度的改革影響農村生產力的發展，本文旨在梳理農村土地制度改革的相關問題，為早日實現城鄉一體化而提出幾點建議。

關鍵詞：農村；土地產權；改革

一、 城鄉一體化概述

（一） 城鄉一體化的概念

上個世紀八十年代末期，由于我國長期以來的“重工輕農”發展思路導致城鄉二元制結構逐步形成，這種以戶籍制度為基礎而衍生出來的城鄉之間的壁壘嚴重影響著農村經濟的發展。城鄉一體化的目的是要打破城鄉之間的壁壘，合理配置一定區域內相對發達的城市和相對落后的農村的資源，合理布局勞動力配置，促進二者的經濟和社會共同發展，逐步消除差距。黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，將城鄉一體化納入“三農問題”解決的重要路徑，同時也明確將城鄉一體化歸納為：產業發展一體化；基礎設施建設一體化；公共服務一體化；就業市場一體化；社會管理一體化。推動城鄉一體化是一個系統的工程，需要投入大量的人力物力資源，實現城鄉一體化，應該以中國的基本國情為背景，制定相應的制度，實現城鄉產業一體化，城鄉建設一體化，政策目標一體化。

（二） 城鄉一體化背景下土地管理現狀

土地問題涉及政治、經濟、社會等內容，是非常復雜的問題，目前我國城鄉土地管理主要涉及的問題，一是農村土地產權不完整，從土地居住來看，農村居住地主要是以宅基地的形式實現，宅基地上修建的房屋不能流轉，宅基地即為目前通常意義上的“小產權房”，經濟價值比城市居住房屋低很多。城市居住房屋主要以商品房、經濟適用房等形式實現，商品房是有房產證的房屋，市場允許交易和抵押，經濟適用房在一定的條件下也是可以進入市場交易的，完整和明晰的產權對農村土地的流轉具有重大的經濟意義。二是土地配置效率低下，農村土地性質以集體土地為主，隨著大量農村年輕勞動力涌入城市，土地使用效率和空地率加劇上升，導致農村土地配置效率低下。城市土地由于其產權性質的靈活性，土地配置率明顯高于農村土地。

二、 農村土地產權制度改革的基本原則

一是嚴格耕地保護制度。耕地是生產糧食的主要土地類型，也是一種戰略資源，嚴格耕地保護制度，禁止占用耕地是農村土地產權制度改革最基本的原則。政府可以用補貼的方式與農民簽署耕地保護合同，調動農民保護耕地的積極性，確定耕地質量的穩定。

二是以穩定農村基本經濟關系為前提。首先，應該制定相關政策，為農民的利益考慮，讓農民的民生問題得到良好的解決。其次，應當立足于城鄉一體化的發展思路，建設城鄉市場一體化，改革做到循序漸進，不能急于求成。最后，應該以維護農民的利益為前提，做好相關的配套制度的設計，加強農村醫療、養老、救助等改革制度的并行。

三是規范農村土地流轉制度與耕地保護相統一。隨著社會經濟發展的需要，大量農民涌進城市成為城市勞動者中的一員，農村青壯年勞動力的流失導致農村土地的空置現象日益嚴重，農村土地流轉制度的完善有利于合理地利用農村空置土地，發展農村經濟。農村土地的規劃一定要與耕地保護制度緊密結合在一起，首先保證耕地的不破壞、不占用，才能真正地實現農村土地流轉的意義。

三、 城鄉一體化背景下農村土地產權制度改革的思考

（一） 建立健全農村土地產權管理制度

土地產權的管理涉及到國土資源、財政、農牧、水利、環保等各個部門，沒有完備的機構和制度無法合理地對農村土地進行管理，所以，建立健全農村土地產權管理制度至關重要。從機構上來說，可以考慮成立專門的改革小組，改革小組成員包括國土資源、財政、農牧、水利、環保等各個機構的成員。改革小組可以建立定期工作會，便于工作的交流溝通，了解工作情況，提高工作效率。改革小組可以委托專門的科研人員，批準立項專門的研究課題，對農村土地產權的改革進行論證和調研，從而科學化地制定管理制度，為農村土地產權改革制定科學化的政策。

（二） 完善農村土地流轉的法律法規

目前關于土地流轉的法律主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地承包法》等，這些法律的規定都比較原則性，沒有對土地流轉的含義、程序等作出細致的規定，可操作性不強。實際上土地流轉涉及的內容和范圍非常廣，流轉的過程中如果不按照要求設定具體和內容和程序，后續產生的法律問題會層出不窮。所以，完善農村土地流轉的法律法規非常重要。

（三） 明確農村土地產權的權利歸屬

明確的產權關系有利于農村土地產權制度的改革，有利于保障農村經營管理體制的可持續發展和穩定。在權利確屬上，可以明確農村集體土地所有權確定到村，明確農民土地承包經營權到戶，并且將土地的面積和界限明確，以經營權證書的形式發放到農民的手上。明確產權歸屬后，農民可以將土地納入到市場交易中進行流轉，這樣的方式能夠盤活土地使用權的價值，促進農村的經濟發展。

（四） 政府做好引導服務和監督工作

政府在農村土地產權制度改革中既是引導者，也是服務者，更是監督者。政府在農村土地產權制度改革中應當轉變政府職能，為改革創造良好的政策環境，管理上應該做到有序高效，制定相應的配套政策，為農民土地流轉進行引導服務。同時政府應當做好監督工作，嚴格耕地保護制度，對非法流轉、流轉后改變土地用途、侵占農田行為應當進行嚴懲，以保障我國農村土地產權制度改革能夠順利進行，達到可持續發展的目的。endprint