農村居民點整理模式分析與治理優化
——基于山東省試點項目的調查

趙茜宇,2,劉 婧,張占錄

(1.中國人民大學 公共管理學院,北京 100872;2.新加坡國立大學 環境與設計學院,新加坡117566)

農村居民點整理模式分析與治理優化
——基于山東省試點項目的調查

趙茜宇1,2,劉 婧1,張占錄1

(1.中國人民大學 公共管理學院,北京 100872;2.新加坡國立大學 環境與設計學院,新加坡117566)

基于山東省農村居民點整理項目的實地調查,以晏城鎮李官社區和康驛鎮康達社區為例進行模式分析和政策優化設計,為農村居民點整理工作改進提供參考。結果表明:①農村居民點整理模式主要包括組織運作、空間布局、資金籌集和利益分配四個維度;②農村居民點整理的具體模式雖然略有差別,但地方政府在整治工作中的作用不容忽視;③山東省農村居民點整理存在著組織運作模式的運行主體單一、空間布局模式的未來考量不足、資金籌集模式的來源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等問題。基于這些問題,進一步提出圍繞模式的四個維度進行優化,即成立組織運作的三級指標交易機構、開展拆舊安置的空間動態置換、推動資金籌集的迭代補償、建立市場機制下的利益分配。

農村居民點整理;模式優化;案例分析;山東省

1 研究背景

當前,農村居民點整理作為走出城鄉建設用地利用困境的手段日益受到人們的重視,并逐漸納入國家城鄉統籌、城鄉一體化發展、新農村建設和新型城鎮化的戰略思考中[1,2],成為農村精準扶貧和國家建設用地供給側改革的重要路徑。農村居民點整理是土地整理的重要組成部分,是一次農村建設用地的重構[3]。

農村居民點整理模式是指在一定發展階段,不同地區產生的具有代表性的作業模式、組織模式、資金籌集模式、利益分配模式等的綜合[4]。在農村居民點整理研究中,整理模式是一項重要內容,既與實際工作息息相關,又影響著整理分區、潛力測算、整理意愿等相關內容的研究，開展農村居民點整理模式的研究可更加深入地理解在推進城鎮化和城鄉一體化發展等方面的重要作用[5]。同時,在此基礎上進行的農村居民點整理模式分析與優化,可更好地指導地方農村居民點整理實踐,提高農村建設用地重構工作的科學性和有效性,因此研究農村居民點整理模式具有重要的政策內涵和現實意義。

目前關于整理模式的研究主要是從宏觀上和橫向上對模式進行識別和劃分,劃分的依據主要有運作主體、遷移方式、區位條件等。如谷曉坤等依據投資主體將浙江嵊州市居民點整理歸結為政府、村集體和村民三方共建型模式[6]。相較于運作主體,從遷移方式方面進行農村居民點整理模式劃分的研究較多,劃分結果各式各樣,如林堅等在潛力分級的基礎上將北京市農村居民點整理劃分為城市規劃區村莊改造模式、生態搬遷模式、遷移合并模式、內部改造模式、內部優化模式[7];關小克等在劃分城鄉交錯區、遠郊平原區、生態山區的基礎上將北京市農村居民點整理模式分為城市社區化模式、合并中心村模式、生態搬遷型模式等[8]。此外,還有部分學者從區位條件的角度進行了模式的劃分[9,10],如張娟峰等依據距離市中心的遠近將北京市農村居民點劃分為土地一級開發、城鄉一體化綜合開發和鄉村整治三種模式[9]。因此,目前對農村居民點整理模式宏觀性、橫向性劃分的研究已較成熟,但微觀性、縱向性劃分和分析的研究卻較缺乏,尤其是聚焦到具體項目的模式分析,因此難以把握現實中存在的問題。

農村居民點整理是一項復雜的系統工程,每一個項目均涉及到多方主體的協調、大規模資金的投入和多元利益分配關系[11]。這種微觀性模式要如何分類研究,以及存在何種問題和需要如何優化,對農村居民點整理工作實際具有重要的作用。本文正是基于山東省農村居民點整理項目的實地訪談,對現有整理模式的實施效果進行了總結,深入分析和歸納其微觀性模式與存在的問題,并針對存在的問題進行模式的創新設計,從而為農村居民點整理工作的改進提供政策參考和借鑒。

2 山東省農村居民點整理模式分析

山東省作為農業大省,人口稠密、土地資源稀缺,面臨著保護耕地和發展經濟的雙重任務。2006年,山東省被國土資源部確定為首批試點“城鄉建設用地增減掛鉤”的六個省市之一。根據對山東省農村居民點整理項目的實地訪談,本研究選取其中具有代表性的康達和李官社區,結合訪談資料的梳理和總結,從組織運作、空間布局、資金籌集、利益分配等四個維度進行了分析。

2.1 濟寧市汶上縣康驛鎮康達社區整理模式

康達社區是2006年批準實施的國家首批增減掛鉤試點項目。該社區依托康北舊村,規劃用地面積約17.93hm2,具體見表1。在現有規劃建設條件下,康達社區按照“一心、一縱兩橫、兩環、四組團”的總體結構形式,結合道路走向、日照間距要求、環形水系等因素,設計出具有魯地特色的住宅組群。社區公共服務設施涵蓋商業及綜合服務、社區中心、物業管理等多個方面,布置力求兼顧社會效益和經濟效益,既滿足居民的物質文化生活需要,又注重其使用的經濟效益。同時,在住宅設計上,建筑面積每戶不超過140m2,主要分為85m2、100m2、120m2、140m2四種戶型。綜合考慮采光、通風等條件,要求住宅建筑間距不小于1.65,以保證合理的日照間距;除沿路兩側的住宅外,底層均設置停車與倉儲空間。

表1 康達社區用地平衡狀況

主要整理模式是:①組織運作上,康達社區的“掛鉤”工作主要由汶上縣國土局負責,提前2—3個月進行項目的可行性研究與資料準備,由規劃部門選址,保證社區建設符合建設用地總量、基本農田保護量和耕地保有量的限制,同時確定安置房的戶型、面積、容積率等基本參數,實施“先建后拆,先占后補”,整理出的“掛鉤”指標由縣政府負責管理和使用。②空間布局上,采取以“遷村并點,小村集并”方式為主,將周圍多個小村莊集中,建設以4層以下多層住宅為主要形式的新村,以節約更多土地,同時為特殊群體專門建造兩層以下的“老年公寓”。在推進社區住宅建設的同時,加大水、電、路、醫、學、氣等基礎設施建設,重點建設環鎮路、園區路,完成小河流域的疏通治理和景觀改造工程,加強電網改造升級,帶動駐地小城鎮建設水平。③資金籌集上,項目前期啟動資金主要來源于開發商墊資、農民保證金和縣政府以村集體名義獲得的貸款。項目后期運作除縣政府財政資金支持外,康達社區項目積極探索產業建設的模式,積極培育支柱產業,以支柱產業作為社區建設的持續動力。按照“鎮區三產、園區二產、鄉村一產”的發展格局,依托工業園區推進第二產業發展,不斷加大招商引資力度,通過發展企業吸納農民就業,促進農民增收致富,加快農民變工人的步伐;在基層社區,大力發展農業產業化,加快土地流轉,實現集約用地、規模種植,逐步弱化農民對土地的傳統依賴性,以實現農民生產方式與增收方式的根本性轉變。④利益分配上,一是縣政府與拆舊區農民之間,初期汶上縣規定對節地指標補償150萬元/hm2，由于人工費、成本費等的提高,部分地區的補償標準則提高到300萬元/hm2,這一收益由村集體組織分配。二是農村集體經濟組織與農民之間主要涉及節地指標補償在村集體內部的分配,村集體與農民各占節地指標補償的50%。其中,農民所獲得的部分主要是對拆舊房屋的補償,同時可節余部分補償金額；村集體所獲得的部分則主要用于土地復墾、安置區住房和基礎設施建設等。三是農戶之間的利益分配,主要涉及對農民房屋的補償。汶上縣主要采取“補舊”的補償方式，即通過成本法對村民原有房屋進行評估后再給予相應的現金補償,新建安置房則由農民按成本價購買,新房均價為660元/m2。

2.2 德州市齊河縣晏城鎮李官社區整理模式

李官社區由李官、劉安、鮑官等7個行政村合并而成,涉及農戶1007戶4027人。社區規劃建設兩層別墅式住宅1200棟,多層住宅18棟,并配備有衛生室、學校、老年公寓等公共服務設施,占地48.33hm2,總建筑面積為25萬m2。李官村于2009年11月被山東省政府批復為試點村,舊村址占地32.80hm2,安置區占地8.00hm2,可凈增耕地24.80hm2。

具體運作模式為:①組織運作方面,主要采取政府主導模式。在縣政府領導下,各村集體組織拆舊區村民召開黨員大會和村民代表大會,在充分征求村民意見并經村民表決通過的前提下,遵循“先安置,后拆遷;先復墾,后使用”的原則,委托專業設計單位進行施工圖設計,通過招標方式確定施工企業,并委托監理單位和部分村民進行工程監理,完成舊村拆遷與安置區建設,由縣政府出資、村集體統一組織完成拆舊區的土地復墾。政府是負責“掛鉤”指標使用與安排的主體。②空間布局方面,由于齊河縣原村莊缺少規劃,交通不便、空置率高，因此李官社區在空間布局上主要采取“遷村并點”的形式,集中周邊村莊,在安置區建設“多層立體型”新村,安置住房主要為兩層聯排別墅,另建老年公寓供特殊群體居住,由政府統一組織建設交通和公共服務配套設施,實現居住條件的整體提高。③資金籌集方面,主要來自于政府財政資金,同時根據“誰投資,誰受益”的原則,嘗試構建“掛鉤”專項融資平臺,以多渠道籌集金融資金和社會資金。此外,在縣財政部門設立掛鉤項目專項資金賬戶,在實施規劃確定的時間內按項目實施進度撥付相應比例的補助資金。即安置區主體建設完成后撥付50%的補助資金,拆舊區完成拆舊任務后撥付30%的補助資金,項目驗收合格后撥付剩余的20%補助資金。④利益分配方面,涉及三個層次:一是縣政府與拆舊區農民之間的利益分配,主要涉及節地指標價格的制定。齊河縣政府參考濟寧縣的補償標準,規定節地指標補償150萬元/hm2,其收益由村委會組織分配。二是農村集體經濟組織與農民之間的利益分配,主要涉及節地指標補償在村集體內部的分配。在150萬元/hm2的節地指標中,村集體與農民各占50%(在節地指標分配中,拆舊區農民實際獲得的是對原有住房拆遷的補償,但農民所獲得的拆遷補償整體費用在農戶之間并非平均分配,而是主要以農戶舊房面積、現狀等為依據進行計算)。其中,村集體將補償中的10%用于土地復墾,其余補償則用作安置區配套的基礎設施建設及完善。三是農戶之間的利益分配,主要涉及對農民房屋的補償,主要采取“補舊”與“補新”兩種補償方式,由村民自主選擇。“補新”,即忽略村民原有住房情況,僅以新房價格為依據,由農民和政府各承擔50%的新房房款;“補舊”,即采用重置成本法對村民原有房屋進行評估,給予相應的現金補償,新建安置房則由農民按成本價購買。

3 山東省農村居民點整理模式問題分析

3.1 組織運作模式:運行主體單一

根據我們的訪談信息,不僅案例區整理工作的組織運作由政府主導,其他項目組織運作也基本上以政府主導為主,只是在主導程度方面存在細微差別。這一方面是因為村集體的發展水平普遍滯后,無法作為一個獨立的組織全面承擔起整理的工作職能;另一方面是因為農村居民點整理涉及的拆舊和建新是一項系統工程,需要較大的成本投入和較多的溝通協調。這種組織運作模式在農村居民點整理初期階段可有效保證工作效率,但公平性難以兼顧，因此極易出現在掛鉤實施前后承包土地不等質甚至不等量、產權糾紛、農民被“上樓”等問題。同時,整理產生的“掛鉤”指標主要由政府進行統一安排和使用,局限在區縣范圍內,使用效率受到極大限制。

3.2 空間布局模式:未來考量不足

在空間布局模式方面,山東省對農村居民點整理主要采取整體規劃、集中布局的形式。即“遷村并點、小村集并、合村并建”,在安置區建設“多層立體型”新村。這種規劃布局模式有著減少占地面積、提高容積率等優勢,但同時整體規劃模式也存在著一定的問題,即忽略了對城鎮化趨勢和人口遷移速率的考量。由于城鎮化長期性的特點,現有的整體搬遷模式忽視了對漸進式城市發展與人口逐步向城鎮遷移等因素的考量。在對安置區規劃中,往往存在只注重當前需求量的多少,忽略了長時間內農民非農化、年輕人口轉移、對安置區需求減少等情況的考慮,從而造成資源和土地整理指標的浪費,訪談的部分項目面臨著需要二次整理的尷尬局面。

3.3 資金籌集模式:來源渠道有限

山東省農村居民點整理工作的資金多來源于政府財政、銀行貸款,對資金的使用有嚴格的規范和限制。但事實上,政府通過以財政資金或由政府名義進行貸款的傳統籌資模式需要負擔行政業務費、規劃設計費、基本設施工程費、拆遷補償費等各項整治費用,對政府財政造成較大壓力。由于缺乏多向資金來源,加上政策對農民貸款的限制,整個調研地區的農村居民點整理項目均存在資金供應不足、后續項目難以開展等問題。同時,由政府掌控資金使用的行為缺乏市場機制的參與和監督,導致滋生行政腐敗的可能。

3.4 利益分配模式:分配格局失衡

利益分配主要涉及縣政府與農民之間、農村集體與農民之間和農戶之間的利益分配[12]。在調研地區,項目區農民獲得了一次性拆遷補償,但新房購置成本和居住成本均大幅提高,部分農民在經濟上難以負擔后續生活成本,進而出現一系列社會矛盾和問題。同時,山東省明確規定“農村居民點整理中產生的土地增值收益全額返還農村”,“全額返還”的規定本身也有其不合理性,原因是土地增值收益主要來自良好的區位條件等因素,這是國家決策和全民投資的共同結果,而不能單純規定“全額返還給農村”,同時增值收益范圍難以確定,難以在實際操作中實現[13]。在農民之間的利益分配方面,對農民的補償方式仍以“補舊”為主,農戶為獲得更多的補償,違規建房、亂搭亂建的情況難以控制,導致違規建房與依規建房農戶之間利益分配不平衡,過度依靠宅基地和房屋現狀衡量補償標準的利益分配方式盡不合理。

4 農村居民點整理模式優化設計

在農村居民點整理實踐中存在的問題反映出農村居民點整理項目節約的建設用地指標并沒有得到充分有效的利用。為了深入推進整理工作,兼顧其中產生的公平和效率關系,需要對其模式體系進行新的政策設計。結合課題組對北京、天津、浙江、湖北、四川、重慶、廣州、河南、甘肅、福建等其他14個省市農村居民點整理項目的廣泛調研和思考,提出以下整理模式的新體系。

4.1 組織運作模式:成立三級機構

組織運作模式是空間布局、資金籌集、利益分配等工作開展的平臺[14]。首先，在組織運作模式中引入市場化的指標交易機制,在各級政府的通力支持下,成立“縣—市—省”三級指標交易中心,同時以各級指標交易中心為載體,實現指標的“縣域內利用—跨縣流轉—跨市流轉”。在運作主體方面則逐步實現由政府單一主導向“政府—企業—村集體”聯合主導、村集體自主整理轉變。

對縣級指標交易中心,主要負責對縣域內增減掛鉤指標的收購和儲備,并為縣域內各種項目運作方式下產生的周轉指標提供出讓平臺,實現縣域內指標的合理利用;市級指標交易中心是市域范圍內指標的交易平臺,主要負責市域范圍內的指標跨縣流轉,打破原有指標使用限制,實現市域內指標在縣級之間的供需平衡,提高指標利用效率;省級指標交易中心作為三級指標交易中心的最高一級,主要是為了保證在省內的跨市(縣)流轉,真正實現指標在整個山東省范圍內的合理利用。

4.2 空間布局模式:開展動態置換

在空間布局方面要將農村人口向城市遷移速率考慮在內,形成更加合理的動態建設與置換格局。可選取縣級指標交易中心作為開展動態空間布局的主管機關,對首批選定的村莊仍以原有“遷村并點”的空間布局模式為基礎,針對不同情況對拆舊區農民進行安排。現有“掛鉤”項目拆遷安置結束后,對安置區居民遷移變化情況進行實時監督,針對安置區內遷往城市而搬出安置區的居民,以遷出時的市場價格為基礎,結合房屋情況進行一定的折舊,由指標交易中心享有優先贖回權,與安置初期放棄的安置區房屋共同留存備用。在這一機制作用下,當縣域內進行新的村莊整理時,優先利用原安置區內的空余住房,并根據實際情況對安置區房屋進行適量補充即可滿足新增住房需求。依此類推,可形成縣域范圍內的動態布局安置模式。對安置區而言,可大幅降低建設成本,提高利用效率。同時,原有置換模式下導致的安置區與復墾區交替規劃現象得到解決,可有效突破整理區的規劃限制,提高整理質量。

圖1 縣域范圍內動態置換

4.3 資金籌集模式:推動迭代補償

現有資金籌集面臨著資金供應不足,后續項目難以開展的情況,首先可以以三級指標交易中心為載體,分別集合縣域、市域和省域范圍內可供流轉的指標額度,通過指標在交易中心掛牌、拍賣,相關投資企業與各級政府均可以交易中心為平臺進行指標交易。對產生“掛鉤”指標的地區而言,以指標市場化交易為契機,可接收到來自對指標有較高需求方的資金以彌補項目運營成本,政府還可獲取拍賣產生的溢價部分用作農村居民點整理專項資金或用于基礎設施建設。其次,各級指標交易中心的資金籌集除依靠政府財政補貼外,也可按指標成交額的一定比例收取交易費以補充平臺運營資金。

4.4 利益分配模式:建立市場機制

在現有的農村居民點整理中,利益分配的主要對象是利用“掛鉤”指標對建新區土地進行超額開發所帶來的土地增值收益[1,12]。在分配格局方面,需要在省域范圍內對現有分配情況進行分析,規定政府、村集體、村民之間利益分配的合理比例體系[15]。依據三級指標交易中心進行縣級掛鉤指標收儲時,依據本縣土地增值收益平均水平計算統一的“名義指標收儲價格”。在此基礎上,以不同區位的基準地價水平代表該地塊的價值形成修正系數,對名義指標收儲價格進行修正,得到該區位的實際指標收儲價格。

在農戶之間的利益分配時,依照《山東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》,平原地區村莊的宅基地戶均不得超過200m2，因此以200m2/戶為基準,設定統一的宅基地基準面積。以200m2為界限,對不足或等于這一標準的農戶按其宅基地面積、房屋質量等進行足額補償;對超出這一標準的農戶,超過200m2上線的宅基地面積只能折價(如為測算價格的50%)進行賠償,避免違規亂建現象的發生。

5 結論與建議

5.1 結論

農村居民點整理作為土地整理的重要內容,對促進土地資源的合理配置、提高土地資源利用效率具有重要的意義。基于具體項目的微觀性、縱向性模式研究,有利于把握農村居民點整理實踐中存在的問題，明確政策優化的方向。本研究基于山東省試點項目的訪談,以晏城鎮李官社區和康驛鎮康達社區為例,從組織運作、空間布局、資金籌集和利益分配四個維度對農村居民點整理模式進行了深入縱向的分析,得出山東省在農村居民點整理微觀模式上存在組織運作模式的運行主體單一、空間布局模式的未來考量不足、資金籌集模式的來源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等問題。

5.2 建議

本研究從這些微觀模式的問題出發,進一步結合整理模式的一般性,提出具有創新性的政策優化建議:①成立組織運作的三級指標交易機構,實現指標在縣級之間的供需平衡,提高指標利用效率。②開展拆舊安置的空間動態置換,避免二次整理的尷尬。③推動資金籌集的迭代補償,解決資金籌集難題。④建立市場機制下的利益分配,促進利益分配的公平合理。本研究結論和建議可為農村居民點整理政策的頂層設計提供借鑒。

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PatternAnalysisandOptimizationStudyofRuralResidentialLandConsolidation——BasedontheTrialInterviewofShandongProvince

ZHAO Qian-yu1,2,LIU Jing1,ZHANG Zhan-lu1
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872,China; 2.School of Design and Environment,National University of Singapore,Singapore 117566)

This paper used Liguan community in Yancheng Town and Kangda community in Kangyi Town as the typical cases to analyze the patterns and the optimization of rural residential land consolidation based on the trial interview cases in Shandong Province,thus provided a reference for optimization work of rural residential land consolidation.The results indicated that:①Patterns of rural residential land consolidation mainly contained four dimensions,including organizational functioning,spatial arrangement,fund procurement,and benefit distribution.②The local government played a quite important role in the consolidation process although there were differences in specific programs.③Several critical problems including single running subject in organizational functioning,lacked of consideration on spatial arrangement,limited channels of fund procurement, and unbalanced of benefit distribution exit in empirical process.To solve the problems above,this study designed an innovative consolidation model,including organizational functioning through trading agencies,spatial arrangement with dynamical replacement,and fund procurement by iterative compensation,and benefit distribution in market mechanism.

rural residential land consolidation;pattern optimization;case study;Shandong Province

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.03.015

TU984.12

A

1005-8141(2017)03-0338-05

2017-01-09；

2017-02-21

國家社會科學基金項目(編號:11BJY092);中國人民大學2014年度拔尖創新人才培育資助計劃成果(編號:2014-15);國家留學基金委聯合培養博士生項目(編號:201506360121)。

趙茜宇(1988-),女,河南省周口人,博士,新加坡國立大學環境與設計學院聯合培養博士,研究方向為城鄉土地利用、土地整理。

張占錄(1963-),男,北京市人,博士,教授,博士生導師,主要研究方向為城鄉土地利用規劃、土地整理、土地政策。