中國社會治理現代化

熊璇

摘要：改革開放以來，我國經濟取得了飛速發展。但這種以經濟建設為中心的失衡發展也帶來了社會貧富差距拉大以及社會不穩定等問題。重建中國社會勢在必行。社會治理現代化是重建社會的關鍵一步。治理一詞在社會治理現代化的視域下被賦予了更豐富的內涵。社會治理現代化蘊含了對公民權、公平公正、互動協商以及法治等價值的追求。我國目前的社會治理存在各治理主體關系不明確、治理主體治理能力缺乏以及相關法律法規不完善等問題。應從強化政府責任、創新治理方式、提升公民治理能力以及完善相關法律法規等方面推進社會治理現代化。

關鍵詞：社會治理；公民權；社會公平；互動協商；基層自治

鄭永年在《重建中國社會》中說到：“一個國家的社會建設常常發生在該國家處于長期的經濟上升發展并且政府或社會積累了相當財富的時期。一旦經濟增長緩慢下來，政府和社會財力衰退，社會建設就會變得很困難。”我國目前就處于這樣的一個時期：經濟飛速發展，但長期以來的失衡發展導致了許多社會問題。貧富差距不斷拉大，社會不穩定因素積聚。這些問題的產生使我們必須正視社會建設的重要性。

2013年11月。中共中央十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度。推進國家治理體系和治理能力的現代化。”這一總目標的提出具有里程碑式的意義。既反映了決策層整體觀的形成和對大環境的深刻把握，即追求經濟、社會以及政治等各方面的協調發展。也反映了從以經濟建設為中心到以社會建設為中心的轉變。雖然這種轉變的邏輯起點是各種社會問題的涌現，但卻具有長遠的價值。

國家治理包括了對經濟、社會、政治以及生態環境等各方面的治理。現階段社會治理顯得尤為重要。因為它是解決目前各種社會矛盾的有效手段。社會治理是基于共同的社會規范，包括行為規范、社會價值以及法律法規來規制政府、公眾、社會組織以及企業的行為，解決社會問題、協調社會關系、防范社會風險的社會活動。社會治理目前對于中國來說是一個新鮮的舶來品。中國作為后發展國家，雖然有著現代化與后現代化交織等問題，但也有可以廣泛吸取經驗的優勢。在借鑒他國道路的過程中總會面臨著將經驗本土化的問題。社會治理就是一個典型的例子。社會治理的中國本土化與城鎮化進程、現代權力關系的構建以及廣大人民群眾的公民意識的培養有著或多或少的聯系。這就需要我國政府擁有更廣闊的視角。對他國和我國現實情況有清楚了解，做出戰略性而非應急性的規劃。

一、治理理論的由來

治理一詞的現代含義與傳統含義存在很大區別。傳統含義是指“掌舵”，長期以來被用于與國家的公共事務相關的管理活動中。20世紀90年代以來，西方學者賦予了治理新的內涵。治理理論的主要創始人羅西瑙認為：“治理是一系列活動領域里的管理機制，雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同的是這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”由此可見，治理的本質是多主體參與。治理一詞在現代語境下獲得新的內涵，與社會現實息息相關。20世紀70年代的石油危機在很大程度上對西方福利國家造成了打擊，傳統的政府包辦一切的方式已經不具有可行性。由撒切爾政府主導的新公共管理運動開啟了企業及公共組織參與公共服務供給的序幕。這一新的模式減少了政府的行政成本。激發了社會活力，很快就得到了推廣。20世紀的最后十年里，許多國家面臨著政府變革。多主體參與被深入研究，現代治理理論也就在這種情況被不斷完善并付諸實踐。

二、社會治理現代化的價值取向

社會治理現代化是一個長遠且較抽象的目標，我們需要了解其后隱藏的價值取向，才能用這一目標更好地指導實踐。社會治理現代化不僅僅是治理體系和治理能力現代化那么簡單，其后隱藏著對公民權與公民義務、公平正義、法治社會以及社會和諧等價值的追求。

（一）公民權與公民義務

公民是一個不同于人民的政治概念。公民權不同于人權，對人權的討論不需要以國家為參照，更多地是從社會學的角度進行考慮。但公民權的概念是與國家概念息息相關。公民權與國家權力的關系構成現代國家建設過程中的一對基本政治關系。對公民權的研究最早可追溯到古希臘的哲學家，但明確提出“公民權”這一概念并進行系統闡釋的是英國社會學家馬歇爾。他對公民權的界定如下：“公民權是給予一個共同體完全成員的一種地位。所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權力和義務而言是平等的。”

公民權是與西方社會民族國家相伴而生的。反映了國家集權化與社會權力要求之間的博弈。盧梭的社會契約論認為國家是人民權力讓渡的結果，是建立在契約關系之上的。但在國家不斷發展壯大的過程中，會有異化的傾向。這就需要有相關權力主體對其進行制衡。

公民權雖然起源于西方，但應當看到公民權與自由平等等價值緊密相連，并非是西方國家的專有物，而是根植于現代民族國家形成中的邏輯。

公民義務是公民責任意識的體現，建立在一定的物質基礎之上。公民義務與公民權利都是公民意識覺醒的產物。公民義務內容非常廣泛，最基本的就是對社會的責任感。這會讓我們自覺遵守法律、規章制度以及道德規范，從而使社會更加和諧。

社會治理現代化的實現需要建立在公民參與的基礎之上，公民參與治理又與公民權的實現緊密相連。因此社會治理現代化也就暗含了對現代公民權體系建立的追求。

（二）增進公平公正

公共行政總是在效率與公平這兩種價值追求間搖擺。最早在英國展開的新公共管理運動體現了對效率的追求。隨著公共物品與服務越來越多地由企業提供，社會公平問題又開始受到關注。美國學者弗雷德里克森在其《公共行政的精神》一書中明確提出應當使公平與經濟和效率一樣，成為公共行政的第三大支柱。

我國自改革開放后一直以經濟建設為中心，而忽視了社會的公平公正。導致的結果是社會貧富差距的不斷拉大。社會治理現代化的提出是開始對公平問題重視的標志。這里的公平不僅指結果公平，也指過程公平，即參與治理的主體特別是處于弱勢地位的主體有更多表達自己利益訴求的機會。endprint

（三）法治社會

法治社會的要求是在法律對社會組織與公民、政府之間的權力進行明確劃分的情況下，實現社會治理現代化。需要將其與法治國家和法治政府區別開來。法治國家強調的是執政黨以及行政人員依法執政和辦事。法治政府強調的是政府與市場、社會組織之間的關系正規化、明晰化。

法治社會與社會治理現代化是密不可分的。社會治理現代化必然會對法治有更進一步的要求，需要法律來規范社會治理主體的行為，各社會治理主體之間的關系以及治理的方式。可以說，法治社會是社會治理現代化實踐的產物，現代化的其中一個含義也就是法治化。

（四）互動協商

在社會治理現代化的視域下，治理的向度由“單向”向“互動”轉變。我國曾經的基層社會自治是在政府主導下的一種不健全的自治模式，不能稱為治理，只能叫做管理。城市居民委員會成為了街道辦事處的下設機構，通常負責處理上級交代的任務。更重要的是，這樣的基層社會自治與公民權力無關，卻與國家政治整合邏輯一致。因此，公民對自己所要承擔的義務和行使的權力不甚了解，對基層自治的發展也沒有實質性影響。這種國家主導的模式是特定時期的產物，也與我國悠久的封建傳統以及改革開放前實行的單位制有關。

社會治理現代化要求的則是一個上下互動、平等協作的關系。各治理主體：政府、公民和社會組織之間通過協商的方式達成共識，而不再是以政府為主導。

由此可見，社會治理現代化不僅僅是一種價值追求，其自身也是實現某些價值的手段。

三、我國社會治理現狀

社會治理現代化是我們追求的目標，現實情況是我國目前正處在一個由社會管理向社會治理過渡的階段。只有明確了這一階段的問題才能更好地對癥下藥.從而實現社會治理以及國家治理的現代化。

（一）各治理主體關系不明確

這種不明確集中體現為政府主導社會治理，其他主體如公民和社會組織自主權缺失。參與社會治理的主體有政府、公民、企業以及社會組織。長期以來.基層自治組織成為了基層行政機關.在基層自治上沒有發揮作用，更多地是處理上級的行政任務。

社會治理這個概念是基層自治的加強版。基層自治突出強調了自我治理。但社會治理的概念將主體范圍擴大了。在實現社會治理現代化的過程中，應當以基層自治為鑒，政府需要對自身職能邊界有清晰認識，讓公民以及社會組織真正地參與到社會治理中去。

（二）治理主體治理能力的缺失

我國公民以及公共組織治理能力的缺失有其歷史原因。兩千多年的封建社會抑制了資本主義生產關系的產生。鴉片戰爭后，我國進入近代社會，地方自治的理論逐漸興起。但長期的戰亂使自治理論很難付諸實踐。新中國成立后，受歐美發達國家在社區自治方面的實踐影響，有關基層自治的理念和制度建設初步萌芽。1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市居民委員會自治條例》就規定：“居民委員會是群眾自治性的居民自治組織。”農村村民自治始于20世紀80年代的家庭聯產承包責任制改革。為了解決分田到戶后由管理體制的真空所造成的社會問題，廣西羅城縣和宜山縣一帶的農民自發地創設了村民自治這一農村基層的治理模式，但此時的基層自治也是國家權威主導的產物。因此自始至終我國公民的治理能力都沒有得到發展。

但公民參與治理能力的提升是一個長期且自覺的過程。如何提升公民治理能力將會是一個長期伴隨社會治理現代化的問題。

（三）相關法律法規不健全

法律法規的不健全體現在相關法律法規缺失以及已有法律法規不合理兩方面。這種不健全是目前很多社會問題被不規范處理的原因。法律保障是一種很重要的保障手段，只有有了法律的保障，許多制度才能在人們心中扎下根。

僅就社會組織來講，我國仍未形成關于社會組織發展的完備法律。造成了社會組織登記注冊不統一以及業務主管單位審批不合理等現象。

社會治理現代化的過程是一個法治不斷完善的過程，法律法規的完善也能更好促進社會治理現代化。這是一個不能被忽視的領域。

四、社會治理現代化

社會治理的現代化包括了治理體系與治理能力的現代化。這將會是一個漫長的過程。但也是一個必須經歷的過程，社會治理現代化的實現將會為我國未來的發展打下良好的基礎。基于當前社會治理中存在的一些問題，筆者將提出一些改善建議。必須要明確的是受歷史以及政治文化等因素的影響，我國有著不同于他國的傳統。在借鑒他國經驗之前，一定要對中國國情有所了解，這樣才能逐步探索出一條社會治理現代化的中國之路。

（一）明確政府職能

政府該做什么，不該做什么是一個值得思考的問題。在中世紀的歐洲，政府主要承擔國防功能，教育、醫療以及供水供電等事務往往由教會承擔，這導致了政府對自身地位的擔憂，于是很多事務被轉移。二戰結束后福利國家興起，政府承擔的職能越來越多，政府自身能力的有限導致了新公共管理運動的興起。這之后，政府的監管職能逐漸凸顯。由此可見，政府職能并不是一種應然的存在，是在與社會的不斷博弈中明晰起來的。所以沒有政府應該做什么之說，只是說政府承擔何種職能會更有利于社會整體的和諧。

中國政府一直以來承擔了太多職責，社會治理現代化正是一個理清政府職能的契機。政府應當做好宏觀調控以及監管方面的工作，給市場更多空間.激發社會活力。

（二）完善相關法律法規

政府職能的邊界、社會組合參與治理的方式以及公民參與治理的權力都需要有相關法律法規的規定和保障。

目前，與政府職能有關的法律法規存在重復和不合理的現象。應當對其進行全面的清理。關于社會組織的專門法律也處于缺失狀態。對現有法律法規進行修訂并出臺如《社會組織法》這樣的法律迫在眉睫。

法治化是現代化的題中應有之義。現代化的社會是有秩序的社會，法治正是秩序的保障。社會治理如要實現現代化，法治是必須要做的功課。

（三）拓寬公民參與治理渠道

我國目前的社會治理中公民參與的成分并不多。一方面是公民自身能力的缺乏，另一方面是參與治理的途徑受限。雖然部分地區公民參與治理很活躍，但從全國范圍來看，這只占了很小的一部分。

參與治理的能力的提升是一個長期的過程，且處于復雜的因果鏈條之中，很難找到切人點。拓寬公民參與渠道就是一個提升公民參與治理能力的方式。表面看來拓寬公民參與渠道是需要以公民參與能力作為支撐的，似乎拓寬公民參與渠道也需要公民自身有能力才能實現社會治理現代化，否則也只是面子工程。但實際上二者是相輔相成的，一旦渠道打通了，公民有了參與熱情。能力自然會在實踐中逐步提升。

拓寬渠道包括了加強信息公開以及征求民意等很多方面。政府不應當總是以大人看小孩的態度看待公民.應尊重并認真對待公民的意見和建議。這種鼓勵的方式可以更好地激發公民參與熱情。endprint