新型城鎮化背景下農村婦女土地權益問題研究

干蕾

摘要：當前農村婦女土地權益受侵程度嚴重，具體表現為不同婚姻狀態婦女的土地承包經營權、宅基地分配權和集體收益分配權受損。究其原因，主要是新型城鎮化建設帶來土地利益博弈、村規民約和村民自治的制約、法律法規缺乏整體性和可操作性以及傳統父權制根深蒂固的影響。因此，提出必須完善農地“三權分置”辦法，完善立法、公平執法，多方協作，同時培養婦女維權意識等對策。這將有利于保護農村婦女土地權益，推動新型城鎮化的健康、有序發展。

關鍵詞：新型城鎮化；農村婦女；土地權益；對策

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）21-4212-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.21.051

Study on the Land Rights and Interests of Rural Women Under

the Background of New Urbanization

GAN Lei

（Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The current degree of land rights and interests infringement is more serious， specifically in contractual management rights， homestead distribution rights and collective income distribution rights for the different marital status of women. The main reason lies in the land benefit game， the village regulations and the villagers' autonomy， the lack of integrity and maneuverability of the laws and regulations， and the profound influence of the traditional patriarchy brought by the new urbanization construction. Therefore， the necessity to improve and perfect the agricultural land "three rights split" approach， to improve the legislation and law enforcement， multi-collaboration， while fostering women's awareness of right maintenance was proposed， which would be beneficial for protecting the land rights and interests of rural women， to promote a healthy and orderly development of the new urbanization.

Key words： the new urbanization； rural women； land rights and interests； proposal

2011年，中國的城鎮地區常住人口超過農村常住人口，城鎮化率為51.27%。截至2015年，城鎮化率已高達56.1%。據專家預測，2020年中國城鎮化水平將達到63.75%。中國正處于城鎮化深入發展的關鍵時期，近年來，國家日益重視平等、幸福、“以人為本”的新型城鎮化，并逐漸取代舊城鎮化。2002年黨的十六大第一次提出走中國特色的城鎮化道路，這是中國開始邁向新型城鎮化的重要標志；黨的十八大提出堅持走新型城鎮化道路；黨的十八屆三中全會進一步提出新型城鎮化的戰略部署；2013年3月17日，國務院總理李克強在答記者問時指出新型城鎮化是以人為核心的城鎮化；《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務。可見，新型城鎮化建設是中國經濟和社會發展的新任務和必然要求。新型城鎮化的一個重要特點就是“用地”，因此必然會涉及土地問題。

土地之于農民猶如水之于魚，其重要性已不需要再贅述。土地權益是在土地基本功能的基礎上衍生出來的，是廣大農民生存的最重要保障。由于中國人多地少的現實狀況，土地屬于稀缺資源。根據社會學家科塞對社會沖突的定義可知，對稀缺資源的需求之爭會使雙方試圖壓制、破壞以致消滅對方。因此，對于土地的爭奪使得農村土地權益問題一直存在，在這場權利與利益之爭中，婦女屬于絕對的弱勢群體，因而也是權益最難得到保障的群體。一直以來，農村婦女土地權益遭受到不同程度地侵害。新型城鎮化是社會經濟發展的新使命，核心是“以人為本”，新型城鎮化建設過程中必須保護農村婦女的土地權益。農村婦女土地權益遭受侵害是一個長期存在、頻繁發生且尚未得到解決的問題。這個問題在市場經濟和城鎮化的發展中被加劇，如若不能前瞻性、針對性地采取有效措施進行預防與糾正，就可能對新型城鎮化產生不利影響。

本研究在新型城鎮化的背景下，回顧土地制度變遷中的農村婦女土地權益，分析了現階段農村婦女土地權益受侵害的具體表現及原因，為保護農村婦女土地權益、促進新型城鎮化健康有序發展提出建議。

1 新型城鎮化過程中保障農村婦女土地權益的必要性

保障農村婦女土地權益是新型城鎮化“以人為本”核心的體現。新型城鎮化建設中強調要“以人為本”，就是說任何與促進新型城鎮化建設有關的行為和活動都要將人的因素放在第一位，為實現人的全面發展而努力[1]。對于非農就業機會少于男性的農村婦女來說，土地是其最主要的收入來源，而農村婦女偏偏又是土地權益最容易受到侵害的對象。保障農村婦女土地權益考慮到了婦女的主體地位，充分體現了“以人為本”這一核心。endprint

新型城鎮化涉及的土地問題，必須保障農村婦女土地權益。新型城鎮化的特點是“用地”和“聚人”，當前的新型城鎮化進程就是一個農用地持續轉為非農用地以及農村集體土地不斷被征用的過程[2]。近年來，關于土地的矛盾和糾紛越演越烈，農民與政府間的關系惡化，其根本原因就是農民的土地權益沒有得到保障，其中以農村婦女最為嚴重。因此，在新型城鎮化的關鍵時期，必須依法保障農村婦女土地權益。

保障農村婦女的土地權益，有利于有序地推進新型城鎮化。在城鎮化快速推進的過程中，大量農村婦女由于婚姻流動、性別歧視等原因土地權益遭受侵害的現象嚴重化，特別是征地補償和宅基地分配方面。保障農村婦女的土地權益，既可以減少糾紛和上訪，維護社會穩定，也可以減少政府和村民委員會的腐敗，使得新型城鎮化能夠健康有序地發展。

2 土地制度變遷中農村婦女土地權益問題

要了解當前新型城鎮化背景下農村婦女的土地權益狀況，必須先厘清不同時期的土地制度。中國農村的土地制度變遷與社會制度變遷基本上是同步的，大致可以分為四個階段，農村婦女土地權益在每個階段都有所不同，但總體而言，農村婦女土地權益遭受侵害是至始至終都存在的。特別是中國實施家庭聯產承包責任制以來，農村婦女土地權益更加被隱藏在“戶”下，并嚴重受到村規民約的制約。不同時期不同土地制度下農村婦女土地權益情況如表1所示。新型城鎮化背景下，隨著城鎮化、工業化、農村土地流轉、規模化經營以及“三權分置”的發展，農村婦女土地權益受侵害的狀況更加突出。

3 農村婦女土地權益受侵的具體表現

土地權益是農民生存保障的最后一道防線，而對于非農就業機會相對不足，比男性更加多地依附于土地生存的農村婦女來說，則是最現實、最直接、最重要的利益所在。土地權益主要是土地承包經營權和宅基地分配權，除此之外，在市場經濟和城鎮化的快速發展過程中，還衍生出兩種重要的附屬權利，即集體收益分配權、征地補償款分配權。農村婦女在這四個方面的權益都受到嚴重侵害，具體表現在以下幾點。

3.1 土地承包經營權

就目前來看，農村婦女土地承包經營權被侵害的情況眾多，其中最為嚴重的是外嫁女，特別是喪偶婦女、離異婦女和農嫁非婦女。大致有四種情況，即強行收回土地；有條件地給與土地；二輪承包中失地；“事實上”的讓渡，也就是婦女在娘家的土地的實際占有、使用、收益人基本都是其娘家兄弟或者父母[3]。其次，比較容易受到侵害的是招婿女以及招婿戶，存在兩種情況，即不予分配，強行收回；土地數量與質量上差別對待。最后，還有一類婦女值得關注，即未嫁女，特別是超生女。有兩種情況，即以“測婚測嫁”為理由預先剝奪；對超生女不予分配或延遲分配。

3.2 宅基地分配權

新型城鎮化背景下，房地產市場快速發展，進城務工人員不斷增多而帶來房屋高需求，再加上炒房熱，導致房價飛漲，城鄉結合部由于房價相對便宜、自然環境好等優勢受到大家的喜愛，宅基地的價值升高。但是，很多農村婦女的宅基地分配權受到侵害，難以享受宅基地帶來的收益，甚至無安身之處。在涉及到拆遷安置時，外嫁女要么難以獲得宅基地安置資格，要么重新分配的宅基地時處于次等地理位置。

3.3 集體收益分配權

市場經濟的快速發展促進了集體經濟的飛躍，帶來可觀的集體收益。集體收益包括兩個部分，一是土地征收帶來的收益。城鎮化快速推進，而土地征用是城鎮化過程的重要部分，尤其在經濟發達的農村地區以及城鄉交替地帶，土地征用面積廣、頻率大，土地的資產收益明顯大幅度提高，在經濟利益的驅動之下，土地征用補償款分配中的矛盾與糾紛越演越烈，農村婦女通常無權參與征地補償款的分配，或者只能獲得很少的補償款。二是集體企業收益以及集體資源所帶來的利益等。在經濟發達的農村地區，將集體財產（通常是征地補償款）進行投資，創辦企業、修建廠房出租、發展單一三產業等，外嫁女通常是集體收益分配中被剝奪或者受限制的對象?？梢?，從兩個部分來看，農村婦女的集體收益分配權遭受侵害。

4 新型城鎮化背景下農村婦女土地權益受侵的原因

4.1 新型城鎮化建設帶來的土地利益博弈

新型城鎮化建設過程中，農村的土地大量被征收，尤其在經濟發達的農村地區以及城鄉交替地帶，土地征用面積廣、頻率大，土地的資產收益明顯大幅度提高。特別是廣東等沿海發達地區，很多村莊因為土地征收而成為“土豪村”。在巨大的經濟利益面前，土地征用補償款分配中的矛盾與糾紛越演越烈，說到底，這都是土地征收中相關者的利益之爭。從以政府為代表的征地者來看，為了政績或者其他利益需求，以各種借口強征土地，婦女特別是離異喪偶婦女的特殊性使其容易成為強征的首選對象，并且難以獲得較高的征地補償。從被征地者來看，不同農民之間由于地位和占有資源上的差別，獲益和受損程度的情況也有很大差別。農村婦女無論是地位還是擁有的資源都處于劣勢，在土地利益博弈中，其受損的幾率最大，程度最為嚴重，成為最大的犧牲者。

4.2 村規民約和村民自治的嚴重制約

一方面，根據《村民委員會組織法》第二十四條、第二十五條、第二十六條以及第二十八條之規定，涉及村民利益的征地補償費的使用、分配方案經過村民會議討論決定方可辦理。村民代表會議和村民小組會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所做決定應當經到會人員的過半數同意。婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一。三分之一的婦女代表屬于少數，占少數的婦女權益在村民會議上很難得到支持。另一方面，由于法律對于集體經濟組織成員資格沒有明確的界定，因而集體成員資格的認定主要取決于村規民約[4]，加上傳統文化對村規民約的默許，使得不平等的征地補償分配規則被多數人接受。兩種因素共同作用下，村民自治規范成為決定婦女是否具有集體組織經濟成員資格以及能否獲得相應土地收益的最重要依據，其中的不合理成分嚴重地侵害了農村婦女土地權益，在征地補償分配中表現為直接經濟利益的受損。endprint

4.3 法律法規缺乏整體性和可操作性

眾多法律法規都在維護農村婦女的土地權益方面作出了規定。從大的方面說，有《憲法》；從中的方面說，有2001年新修正的《婚姻法》、《農村土地承包法》、2005年修改通過的《婦女權益保護法》、2007年10月實施的《物權法》；從小的方面說，有《村民委員會組織法》、2001年《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》。可見，中國農村婦女土地權益保護一直以來都是有法可依的。但是，這些法律法規在保護農村婦女土地權益的實踐中或多或少存在一些問題。第一，缺乏整體性。一方面，現有的法律法規沒有形成體系，保護婦女土地權益的法律條文分散在不同的法律中，非常零散。另一方面，法律法規之間還存在不一致和沖突。二輪承包后提出的“大穩定，小調整”、“增人不增地、減人不減地”和土地承包關系30年不變的規定為政府和村集體侵害婦女土地權益提供依據。第二，缺乏可操作性。雖然有法律依據，但是實際操作卻困難重重。首先，法律條文太簡略、太抽象，沒有指明具體方法的實施細則，難以解決錯綜復雜的婦女土地權益問題。如《農村土地承包法》第三十條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。但是，對于在新居住地取得承包地的時間期限沒有明確，若婦女一直未在新居住地取得承包地，發包方就一直不得收回土地，這將導致婦女人地分離。或者土地被發包方強行剝奪。

4.4 傳統父權制根深蒂固

一方面，傳統父權制影響下形成的“從夫居”，使得婚姻變動中的婦女人地分離，除了被村民會議強行收回土地外，還經常會出現“事實上的讓渡”；或者根本難以獲得集體經濟組織成員資格，就更別提基于土地的其他收益了。另一方面，傳統父權制下婦女處于從屬地位，依附于男性而存在，因此家庭內部財產關系大多不明確，婦女個人的權益經常被掩蓋在“戶”下，一旦出現婚姻變動，難以主張自己的土地權益。即使有維權意思，但是也因為人情、面子、“家丑不可外揚”等鄉土觀念而不會采取維權行動。

5 新型城鎮化背景下農村婦女土地權益問題的對策

5.1 完善農地“三權分置”辦法

“三權分置”是農村土地改革繼家庭聯產承包責任制后的又一大制度創新。完善農地“三權分置”辦法，既能夠增加農民收入，推進新農村建設，也能夠切實保護農村婦女的土地權益。

1）確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，扎實做好農村土地確權登記頒證工作。在確權時，首先要明確農村集體經濟組織成員資格認定標準，以戶籍為基本依據，綜合考慮婦女生產生活所在地、與村集體的權利義務關系、以及是否被另一個集體經濟組織接納等各種因素，根據具體情況作出判斷。同時，結合男女平等“類推法”保障婦女獲得相同權利，維護公平[5]。在確證時，特別是要顧及“個人”權利，所有權證不應該僅僅停留于“農戶”一級，更應該明確家庭內部的土地權利關系，將婦女的名字作為共有人進行登記，土地相關權利的任何變動都應該讓婦女自己簽字認可[6]。

2）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。開展村規民約的審查修訂工作，剔除其中的不合理制度[7]。建立健全的集體組織民主議事機制，切實地保障集體成員的知情權、監督權和決策權，確保農民集體有效行使集體土地的所有權，避免少數人以村規民約為借口謀取私利，侵害婦女的土地權益。此外，土地流轉給需告知集體，讓婦女能夠平等地享有農村集體土地所有權。

3）嚴格保護農村婦女土地承包權。積極開展土地承包權有償退出，當婦女出嫁、離異、喪偶時，可以選擇將土地承包權有償退出，以最大化地保護自己的土地權益，同時也更加自由。

4）加快放活婦女土地經營權。如土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營、土地托管、代耕代種等。婚姻變動中的婦女將不再會因為人地分離而失去土地收益。

5.2 完善立法、公平執法

立法上，以已有法律法規為基礎，進一步完善實施細則，充分考慮各種可能情況，明確婦女的權利和義務，以女性視角盡最大可能彌補已有的漏洞，盡快出臺關于農村婦女土地權益的專門性的法律法規，保證法律法規條文具備整體性和可操作性。執法方面，執法部門要做到公平和公正，切實依法保護農村婦女土地權益。

5.3 多方協作

農村婦女土地權益受侵害的原因并不是單一的，因此在問題的解決過程中也應該做到涉及主體的多方協作，以達到更好地保護婦女土地權益的目的?！吨袊鴭D女發展綱要（2011-2020）》將全社會共同協助保障農村婦女土地權益作為其主要目標之一和重要的策略措施，規定各級民政部門會同全國婦聯、農業部等相關部門要進一步加強合作，整合資源，共同研究推動問題的解決。這也進一步證明了多方協作對保護婦女土地權益的重要性。

5.4 培養婦女維權意識

對全社會來說，新型城鎮化背景下農村婦女土地權益受侵可怕的并不是物質和經濟利益的損失，而是土地權益保護意識的缺乏。應注重文化導向的社會作用，對婦女權益保護這樣一種意識進行培養，加強對男女平等等基本國策的宣傳教育，同時進行土地權益保護的普法宣傳[8]。通過土地權益保護意識的培養[9-11]，讓婦女自己意識到權益受侵害問題，并且通過自己的努力，維護自己的合法權益。

解決農村婦女土地權益受侵害問題的道路依然任重道遠，全社會都應該有所行動，不要讓保護農村婦女土地權益變成空話，進而阻礙新型城鎮化的前進道路。

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