南海問題形成和演變的原因

樓春豪

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南海問題形成和演變的原因

樓春豪

中國現代國際關系研究院海洋戰略研究所副所長

南海問題從歷史到現實是由很多復雜因素互動產生的結果。妥善處理南海問題，需要我們保持戰略定力和耐力，堅持維權和維穩的動態平衡，避免南海問題干擾和影響中國全局戰略目標的實現。

南海問題；成因；對策；分析

南海問題非常復雜，國內、國際輿論眾說紛紜。為什么南海問題會越來越激烈？它的背后到底有什么動因？其他相關國家到底有哪些考慮？如果對南海問題進行總體回顧，就可以發現無論是在國內話語體系還是國際話語體系解釋中，其實都存在一些不銜接之處。在我看來，南海問題的成因不能從單一視角解釋，而應該從多維的、系統的視角去考察，只有這樣才能得到更加客觀、全面、準確的理解。這些視角應該包括歷史、外交、經濟、軍事和法理五個方面。今天，我將從這五個方面和大家談談南海問題形成與演變的原因，以及對南海問題的趨勢判斷和對策思考。

一、歷史視角：戰后秩序安排的破壞

從歷史角度看，南海問題歸根結底是戰后國際秩序和相關領土安排不被尊重甚至被破壞的結果。歷史上本無南海之爭，南海之爭是殖民主義埋下的禍根。二戰后，國際秩序對南沙群島、西沙群島的領土歸屬本來進行了妥善安排，但是隨著冷戰的到來，又使戰后局勢出現了某些變化。這是南海問題出現的大概歷史脈絡。

近年來，中國政府在南海主權宣示上，已經公布了很多中國擁有南海諸島領土主權的史料證據。國家海洋局與相關單位合作設立了中國（海南）南海博物館，專門收藏和展出與南海的歷史、文化和自然資源有關的文物，重點展示中國對南海擁有主權和對文化遺產的保護。中國最早發現、命名、開發、經營南海諸島，并持續行使主權管轄。根據國際法，持續性主權管轄對一個國家的領土宣示有非常重要的作用。中國有證明對南海諸島，包括南沙群島、西沙群島等主權的比較完整的歷史證據鏈。

1933年，殖民越南的法國派艦艇侵占了南沙諸島一些島礁，引起了中國政府的強烈反對，這就是歷史上的九小島事件。九小島事件為南海問題埋下了禍根，因為現在越南主張應該由它來繼承當時法國的南海島礁主權，但是實際上，根據后來法國政府公布的檔案材料證明，當時法國政府已經放棄了對于南海島礁的主權主張，而且法國并沒有持續地對南海島礁行使主權管轄。20世紀30年代，日本實行擴張主義、軍國主義政策，搞了一個所謂的“南下戰略”，把南沙群島作為控制東南亞以及南下進入大洋洲的非常重要的跳板。在“南下戰略”實施之前，日本的一些個人已經在開發南沙群島的資源，為日本政府的后續侵略政策做了鋪墊。南下戰略的實施，導致日本對南海問題的介入非常深。因此從歷史上看，日本在南海問題上也并不是旁觀者。法國和日本對南海的侵略行為，遭到了當時中國國民政府的強烈反對，無論是官方還是在民間，都舉行過比較大規模的抗議活動。1935年，國民政府定名南海諸島，進一步強化中國對南海的主權宣示。

二戰以后，規定戰后秩序的主要文件有兩個，一個是《開羅宣言》，另一個是《波茨坦公告》。1943年，中、美、英三國簽署的《開羅宣言》明確提到：“三國之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始后在太平洋所得或所占之一切島嶼，在使日本所竊取于中國之領土，例如滿洲、臺灣、澎湖列島等，歸還中華民國。”“日本所竊取于中國之領土”當然包括南海諸島。1945年中、美、英發布的《波茨坦公告》強調“《開羅宣言》之條件必將實施，而且日本之主權必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他之小島之內”，重申了《開羅宣言》的主張，并且進一步明確限定了日本的領土主權范圍。這兩個文件對戰后領土秩序安排作出的明確規定，顯然涉及到南海諸島方面，也就是強調南海諸島在過去被日本侵占，戰后必須歸還中國。當時國民政府采取了很多宣示南海領土主張的措施，包括派遣海軍前往收復南沙和西沙群島。太平島、永興島、中建島等島嶼，就是由當時參與收復的國民政府艦隊的太平艦、永興艦、中建艦而命名。王毅部長曾經說，“中國和美國當時是盟友，中國軍隊當時是坐著美國的軍艦收復南沙群島的”，指的就是此事。1949以后，中華人民共和國繼承了國民政府對于南海諸島的主權，并且一直到現在，無論是大陸還是臺灣無不強調中國擁有南海諸島主權。從理論上講，南海諸島的主權問題當時就已經解決了，沒有任何可以引起紛爭的地方，當時其他國家也沒有提出異議。

隨著冷戰的到來，局勢發生了變化，南海主權被打上了深深的冷戰烙印。為什么這么講？第一，主導國際秩序的美國在冷戰時的態度發生了改變。根據現在已經公布的美國國務院、國防部檔案文件可以看出，當時美國擔心一旦共產主義中國控制了南海諸島，就會對它這個世界霸權的航行自由、對它在亞太地區的戰略影響力形成干擾或者產生排擠，所以美國改變了之前支持中國政府擁有南海諸島主權的政策。美國出于冷戰大格局的考慮，拋出了南海主權未定論。主權未定論體現在《舊金山和約》和《日臺條約》兩個條約上。1951年由美國主導簽訂的《舊金山和約》稱，“日本放棄對南海群島與西沙群島之所有權利、名譽和請求權”，但是沒有說明南沙群島等領土歸屬，遭到中國政府反駁。1952年由臺灣當局和日本簽訂的《日臺條約》稱，“日本也已放棄對臺灣及其澎湖群島以及南海群島及西沙群島之一切權利、名譽和要求”，也沒有明確南海主權歸屬。美國拋出的南海主權未定論，其實是完全站不住腳的，因為它背離了自己在《開羅宣言》《波茨坦公告》中的一貫政策。但是，美國拋出南海主權未定論，確確實實給后來的南海問題造成了干擾和影響。

第二，冷戰期間，在美國的默許與縱容下，越南的南越政府侵占了很多南沙島礁。但是北越政府，也就是后來統一整個越南的越南民主共和國政府，當時是支持中國政府擁有南海領土主權政策的。1958年，中國發布《中華人民共和國政府關于領海的聲明》，提出“西沙群島和南沙群島是中國領土，適用領海寬度12海里主權范圍”。時任北越政府總理范文同10天后給中國政府總理周恩來發了一個照會（范文同照會），該照會說：“越南民主共和國承認和贊同中華人民共和國一九五八年九月四日關于領海決定的聲明。越南民主共和國政府尊重這項決定，并將指示負有職責的國家機關，凡在海面上和中華人民共和國發生關系時要嚴格尊重中國領海寬度為十二海里的規定。”北越政府統一了整個越南以后，越南政府的政策就變卦了。在當時特殊的冷戰格局背景下，越南政府說自己不好放棄從南越繼承過來的主權和主張。

第三，菲律賓成為冷戰時期南海問題的重要原因。2016年，在由菲律賓單方面提起的南海仲裁案結果發布以后，中國政府明確申明，菲律賓的主張是非法的。菲律賓參與南海主權紛爭，起源于一個叫克洛馬的航海冒險家，此人文化水平不高，但是膽子特別大，喜歡冒險。他成立了一個航海培訓學校，學員航海的時候，發現了南沙群島的很多無人島嶼。當時，無論是大陸政府還是臺灣海軍實力有限，無法對南沙群島進行常態性的巡航或駐扎。因此，克洛馬在1956年宣布他發現了一片無人島無主地，根據國際法建立“自由王國”，自己為這個王國的國王。實際上，這是非常可笑的鬧劇。中國大陸政府和臺灣政府對此都提出抗議，而且菲律賓政府一開始也予以否決。臺灣國民黨政府還把克洛馬抓了起來，克洛馬為此寫了一個非常誠懇的懺悔書，為自己的錯誤行為道歉，表示下次再也不敢了。可是獲釋以后，克洛馬繼續炒作他的所謂“自由王國”。現在菲律賓政府的很多主張，都是從克洛馬這里來的。

在冷戰格局背景下，美國默許、鼓勵南越政府、菲律賓等侵略中國南海主權的行為，特別是美國拋出南海主權未定論，為日后南海問題也埋下了禍根。從歷史演變情況來看，南海問題是跟各國政權的合法性緊密相關的。從國際政治角度看，南海領土主權是戰后國際秩序的安排。從各國內政角度看，南海主權問題涉及到大陸、臺灣兩岸關系，在越南、菲律賓方面，也涉及到各自國內問題的延伸和發展。特別是這些年來，越南政府采取不斷宣示、申索南海諸島主權的政策，把自己綁在國內民意的戰車上騎虎難下。菲律賓前政府——阿基諾政府也不斷地挑起、煽動國內民意，為其政策調整增加了難度。南海問題作為一個主權問題，涉及到相關各國政府在國內執政的合法性，涉及到國家安全和國家核心利益，因而達成妥協的難度就會比較大。

二、外交視角：域內外力量各懷鬼胎

南海問題本質上是中國和地區相關申索國之間的主權爭議，但實際上是出于南海地緣位置的重要性。由于美國、日本等在歷史和現實上都與南海具有不可切割的利益，因此它們也對南海提出了自己的利益主張，成為卷入南海問題的主要域外國家。這些國家跟域內東盟申索國相互交織串通，加劇了問題的復雜性，導致南海問題遲遲難以得到妥善解決。

（一）美國

美國對南海問題的主張經歷了一個由中立到幕后操盤再到直接操刀的過程。奧巴馬政府主張所謂南海航行自由，在南海仲裁案上做手腳，美國政策變化的背后動機是什么？南海問題跟美國到底有什么關聯？

美國首要的政策動機就是為了鞏固其海洋霸權，確保其艦隊在南海的航行自由。在美國的軍事霸權和經濟霸權體系中，海上霸權是它非常重要的支柱。美國的海權觀是從大英帝國繼承下來的，非常強調海洋控制權。美國擔心中國崛起改變地區力量平衡結構、沖擊美國海上霸權、影響美國力量投射和美國對其他國家的安全承諾。特別是進入21世紀以來，美國深陷反恐戰爭，包括阿富汗戰爭、伊拉克戰爭等等，它對東南亞地區的投入相對不是特別多。中國跟東盟的關系則在經歷了“黃金十年”之后，現在又進入了“鉆石十年”，中國各方面的影響力都在上升。因此美國非常擔心中國會在這個地區構建一個把美國排除在外的安全體系。所以，美國的首要動機就是要通過介入南海問題來強化和鞏固它的海上主導權。

美國的第二個政策動機是對華戰略疑慮加深，希望借亞太力量再平衡對中國發展進行海上牽制。中國經濟保持了歷史上罕見的持續穩定高速增長，綜合國力持續上升。綜合國力既包括經濟實力，也包括軍事實力和戰略影響力。美國在外交戰略上，始終在尋找自己的敵人，在冷戰時期，它的敵人是蘇聯。蘇聯解體后，它又在尋找下一個敵人。我們不能簡單地說美國認為中國是它的敵人，但是至少已經要把中國作為它的潛在競爭對手，實際上，在中國跟美國的交流中，美方也經常毫不掩飾地說他們非常擔心中國的戰略意圖。美國有這樣的戰略認知，部分原因是出于中美文化的截然不同。美國不理解中國將會怎樣發揮自身的影響力，所以對中國采取制衡策略。怎么制衡呢？選擇南海問題作為一個重要抓手。選擇南海問題對華制衡，美國認為自己有這樣幾個優勢。一是海上霸權優勢。美國的海上實力遠遠超過中國。二是聲譽優勢。美國支持的地區申索國都是東南亞小國，中國跟這些申索國相比是大國。當大國和小國之間出現爭端，人們普遍會有同情小國的心理。美國覺得它介入南海問題，挑起幾個小國來制衡中國，自然占據了道義優勢，可以對中國的國際聲譽造成負面影響。三是低成本優勢。中國與東盟在各個方面推行緊密合作、共同發展的政策，包括海上絲綢之路，是中國對外開放合作的非常重要的地區。美國通過挑動和激化南海問題，自然可以把中國、東盟合作攪黃，就可以低成本地制衡中國。

美國的第三個政策動機是鞏固和提升地區軍事同盟，強化同盟體系。歷史上菲律賓是美國同盟國。美國對該地區提供一些海上安全公共產品，包括對菲律賓等的一些安全承諾。美國通過介入南海問題，可以強化它的“大哥”角色地位。

在政策實踐上，美國采取了很多的舉措介入南海。在外交層面，美國官方經常性地提及南海問題，特別是在跟中國交往包括雙邊對話的時候，美國言必提南海問題。雖然特朗普政府上臺以后，南海問題可能不再是美國亞太安全戰略的首要問題，排序有所靠后，但是美國政府包括智庫始終還是將南海問題作為介入該地區事務的一個非常重要的抓手，繼續進行外交上的炒作，對中國橫加指責。特別是在奧巴馬政府時期，美國首次強調中國南海劃界斷續線不合法，提出中國島礁建設是在南海搞軍事化，把南海仲裁案跟國際規則掛鉤等等，都是美國設置議題引導話語權，通過輿論造勢，對中國進行攻擊。美國還鼓勵日本、澳大利亞、印度等更多國家介入南海問題，試圖把中國置于國際孤立境地。在地區安全架構層面，美國趁勢布局，提升對相關國家的軍事援助、海上執法力量的援助，與相關國家進行軍事演習，鞏固和強化與越南、菲律賓等國的安全合作，扶持它們來制衡中國。在規則層面，美國在斷續線問題上表態，要求中國澄清斷續線；在“南海行為準則”方面表態，反復敦促中國加速行為準則談判出臺；在南海仲裁案問題上多次施壓，要中國遵守仲裁結果；也就是在地區規則建立方面，美國對中國形成很大的輿論壓力。在戰略層面，美國把南海問題作為考驗中國國內輿論、考驗中國能否和平發展的試金石，考察中國到底是采取咄咄逼人的政策還是尊重國際規則，從而使自己占據國際道義的優勢。實際上，這是完全站不住腳的。在軍事層面，美國在強化自身軍事力量在南海存在的同時，扶持地區盟國和伙伴國開展所謂的航行自由行動，挑戰中國的權利主張。美國極力從外交、輿論、政治、地緣、軍事等方面介入南海問題，且介入程度不斷加深，這也是導致南海問題遲遲得不到解決的一個非常重要的原因。

（二）日本

日本始終在南海問題的產生、發展、演化背后扮演煽風點火者的角色。它的政策動機首先是為了避免南海航道受制于中國。日本是貿易大國，它的對外貿易非常依賴于海上通道的安全。日本擔心中國管控南海諸島以后，會對它的海上通道安全造成影響。第二，日本還希望將東海劃界問題和南海問題聯動起來，分散中國在東海方向對它形成的壓力。這幾年中國的軍事實力、海上執法實力都得到大幅提升，并且有進一步提升的空間。日本認為，在東海方向它面臨著中國的很大壓力，如果它把南海問題挑動起來、炒熱起來，中國就不得不把相當的精力放在處理南海問題上，從而會緩解它在東海方向的壓力。第三，日本認為把東海、南海問題掛鉤，可以給日本更大的國際話語炒作空間。第四，可以借此換取美國在東海方向的安全承諾。美國奧巴馬政府實際上首次明確釣魚島在《美日安保條約》覆蓋范圍之內。日本追隨美國介入南海問題，可以使它與美國在東海問題上達成交易。第五，安倍政權非常有野心，要使日本成為一個政治大國、軍事強國，安倍政權希望借南海問題的機會，推動日本防衛力量走出去。實際上，這也是安倍政權對華戰略心態的失衡。

在政策實踐層面上，日本跟美國有異曲同工之處。首先是在中國周邊挖墻腳，大幅提升對越南和菲律賓的海上安全合作。其次是借助各種國際舞臺對中國抹黑，2016年，在日本舉行的G7峰會上，日本就南海問題大搞國際輿論炒作。日本在南海問題上表現出的熱情程度，甚至超過了東南亞地區的南海主權申索國。2016年南海仲裁案結果出來以后，日本在第一時間第一個出來表態，要求中國遵守南海仲裁案的結果。在東盟系列峰會上，日本都非常活躍，拉攏其他國家就南海問題進行表態。第三，唯美國馬首是瞻，將中方南海東海政策相掛鉤。日本時不時地釋放信號說要跟美國聯合巡航南海、日本軍事力量要更多更頻繁地在南海地區活動。所以日本在南海問題上，總是在煽風點火，唯恐天下不亂。

（三）印度

印度也在越來越多地介入南海問題，成為南海問題的相關方，這是由印度對華策略及其在東南亞地區的外交策略決定的。

印度的政策動機有三點。第一，將南海問題作為幫助它提高自身在國際舞臺上的能見度、話語權的一個抓手，推動它的東線政策不斷發展。印度已經從原來的“向東看”，變成了現在的“向東干”；原來“向東看”更多的是經濟層面，現在“向東干”則包括外交、戰略、軍事各個層面。印度這么做，目的是謀求在地區事務上發揮更大的作用。第二，印度試圖借南海問題圍魏救趙牽制中國。印度認為，中印面臨戰略競爭態勢，中國在陸地邊界劃分爭端中對印度具有優勢，而且中國在印度洋地區的力量在增強，影響力在不斷地上升。印度如何制衡中國？很多印度國內的戰略學者提議，印度應該介入南海問題，對中國進行圍魏救趙的牽制，通過介入南海問題牽制中國。第三，印度這幾年也在搞藍水海軍建設，介入南海問題，也是印度進行藍水海軍建設的自然延伸。

從政策實踐層面看，莫迪政府上臺以來，跟美日在南海問題上的戰略協調越來越強，由原來簡單的“戰略對表”變成了現在深度的“戰略對接”。2014年莫迪上臺后首訪美國，兩國發表的《美印聯合申明》里就提到了南海問題，這也是美印在官方聯合聲明里首次提南海問題。此后莫迪每次跟美國、日本進行高層互訪、發表聯合聲明，都必然會提到南海問題。莫迪政府在東盟峰會場合的表態也越來越多，立場的傾向性越來越明顯，印度的反華、防華、對華牽制的色彩日益加重。比如在2016年東亞峰會上，莫迪對南海安全問題的論述甚至超過了對恐怖主義的論述。印度不斷強化與越南的全方位合作，包括油氣開采、軍事防衛等。由于中印關系本身的復雜性，印度作為介入南海問題的新角色，無疑為南海問題的發展、演變增添了負面刺激因素。

（四）越南、菲律賓等申索國

越南和菲律賓等南海地區申索國盡管各有主張，但都更多地希望引狼入室、以小鬧大。它們的政策動機也包括三點。一是鞏固乃至擴大自己的非法主張和權益。二是借美國奧巴馬政府亞太再平衡、現在特朗普政府以實力求和平的政策東風，同時利用中國將強未強之際在南海牟利。三是利用南海問題穩固國內政權。在中國將強未強之際，這些國家在對中國南海主權侵略上搞了很多小動作，不僅跟美日進行戰略協調、防衛安全合作、海上執法力量合作，還在國內進行輿論動員、政策宣示、配套力量建設，為其南海主權主張尋求國內政治與民意基礎。特別在2013年，菲律賓阿基諾政府單方面提起南海國際仲裁案，搞所謂的“對華法律戰”。其他申索國，像馬來西亞和文萊則相對比較低調，除了繼續在南海開采油氣，在外交和戰略層面并沒有像越南和菲律賓那樣充當與中國對峙的急先鋒。

在外交或者地緣層面，無論是域外力量的介入，還是域內國家的做法，都使得南海問題在短期內難以解決，因為它們都把南海問題作為一個實現自身利益并對中國進行戰略牽制或制衡的重要抓手。2016年仲裁案結果公布以后，雖然經過中國政府努力，現在南海局勢已經趨緩，中菲關系也實現了華麗轉身，“南海行為準則”的談判磋商也取得了重要成果，但是各方的動作并不會停止，并導致南海問題進一步發展演變。

三、經濟視角：資源開發的利益驅動

20世紀下半葉以來，南海問題突然升溫，一個非常重要的原因是當時聯合國下屬機構通過調查發現南海地區蘊藏著豐富的油氣資源，當時國內輿論稱之為“第二個波斯灣”。20世紀70年代，由于中東戰爭導致國際石油危機出現，所以南海區域內國家都非常重視這里的油氣資源，成為激化南海問題的經濟因素。南海地區的地緣經濟利益有哪些？無非就是三個：油氣、漁業、航運通道。

對于南海的油氣資源總量，各國相關機構的評估結果不一。中國的評估結果比美國的評估結果大約多10倍。即使按照美國的評估結果，南海地區的油氣資源也是相當可觀的。南海地區是世界漁業資源最豐富的海區之一。根據聯合國糧農組織提供的數據，南海地區每年捕漁量占全球總量的10%。中國大陸和臺灣、菲律賓、越南的很多漁民的生計都依賴南海地區的漁業資源。南海作為海上運輸通道，全球三分之一的原油和二分之一的天然氣貿易運輸都要經過這里，中日韓等國對南海通道的依賴尤為嚴重。

導致南海問題的經濟動因仍將持續，因為它與經濟資源的供需關系、地區與國家利益集團、地區各國國計民生都緊密相關。從經濟資源供需關系看，中國和其他地區申索國對南海能源和漁獲的需求量都在增加。南海地區國家經濟增速雖然有快有慢，但能源消耗量都在增加，油氣資源需求在不斷增長。比如越南對石油和天然氣的消耗，已經使它快要成為一個油氣資源進口國了。菲律賓、馬來西亞等國也是這樣。中國的能源需求增長更快。南海油氣資源對于地區各國具有越來越重要的價值。南海漁業資源非常豐富，地區各個國家人民生活水平的提高，對南海漁獲的需求量也在增長。從與南海相關的各國利益集團看，它們在南海開采油氣利潤很高，都是各國納稅大戶，相關油氣公司跟政府關系都非常密切，都是非常重要的政治力量。比如越南指定國營的油氣公司負責南海地區油氣開采及相關國際招標活動，該公司是越南最大的國營企業，所繳利稅差不多占越南財稅收入的三分之一。該公司的領導層都是由越南政府任命，最高領導是越共中央委員級別。菲律賓指派的油氣公司負責人，是菲政府能源部的一個副部級官員。馬來西亞油氣公司負責人是馬來西亞資歷最高的文官。文萊也是類似情況。這些企業都是憑借南海油氣資源致富的，雖然近幾年油氣價格下降，對它們及各自政府收入都造成了一些影響，但是這不會影響它們對于南海油氣資源的依賴性。這些油氣公司與這些國家政府自身，由于利益驅動，它們不會輕易放棄對南海油氣資源的開采。從地區各國國計民生看，能不能保障漁民在南海捕魚謀生，涉及到政府執政的合法性。比如菲律賓杜特爾特政府上臺后，他對黃巖島問題的關注并不是停留在主權層面，而是菲律賓漁民能不能回到黃巖島附近海域捕魚。2016年9月杜特爾特訪華，與中國達成的重要友好安排之一就是允許菲律賓漁民回去打漁，這是他要向國民交代的一個非常重要的事項。

油氣資源開發的利益驅動作為南海問題的非常重要的原因，可以從一系列數據與事實得到說明。周邊國家在南沙海域鉆探了1000多口油氣井，其中位于我國斷續線內的有近150個油氣田，探井556口，開發井354口。1978年以來，越南與50多家外國石油公司簽訂石油勘探和開發合同33個。到2010年，南海石油成為越南出口創匯最多的產品，占越南國內生產總值（GDP）的比例已超過30%。在南海地區擁有石油承租權并從事油氣勘探和開采的國際石油公司大約有200多個，如皇家殼牌石油、埃克森、BP等。20世紀80年代以來，上述石油公司在南沙地區投資約1000億美元。我國油氣開采主要集中在南海北部陸坡，即北部灣中國海域、雷州半島近海等無爭議地區。1992年5月中海油與美國克里斯通公司簽署“萬安北—21”石油開發合同。2005年中菲越三方石油公司簽署《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。2014年981鉆井平臺事件是中越在南海油氣資源開發沖突的重要標志性事件。

實際上，在南海油氣資源開發問題上，現在仍然有一些值得反思的問題。第一，儲量到底是多少？現在尚無定論。第二，商業開發價值到底大不大？據一些專業技術人員說，深海油氣開采從勘探到最后商業開發成功，時間跨度大概要十幾年，成功率為10%到15%。根據我個人測算，即使是在最樂觀的情況下，南海地區油氣儲量僅夠中國一國用幾十年。在南海深海進行深海油氣開采成本很高，它的收益到底值不值，我覺得還是要打一個問號。第三，中國政府幾十年來提倡共同開發，但是進展并不順利，政治、外交障礙難以逾越。因此，對于南海油氣資源開采問題，我覺得還需要進行更全面的評估。

四、軍事視角：海上通道的戰略樞紐

南海地區是海上通道戰略樞紐，在軍事上涉及到中國和美國在這里的較量，也就是中美安全觀和威脅觀的對立，以及彼此海洋秩序觀的錯位。

中美安全觀和威脅觀的對立，是指兩國對安全、威脅和安全風險的認知完全不一樣。美國擔心中國在南海地區構建排他性安全架構，擔心它在南海地區的海上霸權、主導權下降。中國擔心的是美國構建島鏈戰略插手南海問題，對華進行遏制。中國對海上安全威脅異常敏感和警覺。有學者說，中國在歷史上被來自北方的陸上游牧民族侵略過好幾次，但是都把他們同化了；唯有來自海上的西方殖民者把中國打趴下了。改革開放以來，中國海外利益越來越多，對海外利益的依存度、對海上安全的依存度越來越高，而中國的海上力量建設還不能完全匹配，則是我們對海上安全威脅論非常敏感的現實原因。

中美海洋秩序觀的錯位，就是指南海問題上反映了中美兩種針鋒相對的海洋秩序觀，即中國主張的“堅持以主權原則為基石，追求通過談判協商和平解決爭端”，以及美國主張的“以國際規則為導向，主張通過國際法或國際規范和平解決爭端”。由于美國本身并不是《聯合國海洋法公約》的締約國，而且美國對于國際規則從來就是合則用、不合則棄，所以美國的主張其實是站不住腳的。

不管怎么說，中美在安全觀、威脅觀、海洋秩序觀方面的對立和錯位，導致中美在南海地區產生了軍事上的較量。

美國堅持以在南海的航行自由行動來強化它在南海的存在地位，以求制衡中國。美國的航行自由行動并非新鮮事物，它實際上始于1979年，也并不是完全針對中國。它是美國試圖在不加入《聯合國海洋法公約》的情況下，利用自身強化海空軍力的單邊海上行動，最大程度地維護美軍出入各大洋的自由和機動性。美軍針對中方的航行自由行動由來已久。1986年我國提出，外國軍用船只無害通過中方領海，需事前得到中方允許，美軍就對我國領海實施了航行自由行動。在中國看來，美軍航行自由行動（抵近偵察）、對臺軍售、對兩軍交流的立法限制，并列為中美軍事交流三大障礙。

這些年來，美軍對華航行自由行動在增多。根據美軍《航行自由行動年度報告》，2010年前主要針對中國提出的“外國軍事船舶無害通過需事先允許”“專屬經濟區上空管轄”“將專屬經濟區內的外國測量船活動視為犯罪”三項主張進行挑戰，每年舉行1-2次航行自由行動；2011年以后，新增針對中國提出的“領海直線基線劃法”“對飛越空識區但無意進入中國領空的外國飛行器施加影響”等主張多次實施航行自由行動。美國高調、頻繁、有針對性地通過航行自由行動挑戰中國南海主權，加劇了南海問題的復雜性。特朗普在上臺之初的幾個月沒有在南海開展航行自由行動，似乎特朗普政府要在南海問題上降溫了，但是緊接著美軍就開展了兩次航行自由行動。可見美國在南海是不會放棄航行自由行動的，因為這是美國維系海洋霸權的非常重要的舉措。

中美圍繞航行自由的較量仍將繼續。一方面，美國借航行自由確立海洋霸權，但中方視美方行動威脅自身安全，這種雙方結構性的安全認知錯位一時難以改變。另一方面，中美就國際法中領海無害通過和專屬經濟區軍事活動是否適用航行自由存在分歧，這種分歧也是不可能通過談判在短時間內解決的。中國認為美國所謂的航行自由其實是橫行自由，因為美國的航行自由更多的是軍事航行自由，而不是中方所理解的商業航行自由。從商業航行自由上來講，南海地區的航行自由從來就沒有受到過干擾。

對于中國來講，隨著國力增強和南海相關利益的擴大，必然要強化在南海的軍事存在。這幾年最主要的措施就是強化南沙島礁建設，包括建設了永暑礁、美濟礁、渚碧礁、華陽礁、赤瓜礁、東門礁和南薰礁。這些島礁建設速度比較快，規模也比較大，并且進行了配套防衛力量的建設和部署，極大地提高了我們在這一地區的戰略影響力和投射力，扭轉了以前的被動局面，極大地提高了我們在南海地區的話語權。

當然，南海島礁建設也是美國非常擔心的地方。美國擔心中國島礁建設會構筑排他性的安全架構，同時會對地區安全造成威脅，因此美國炒作中國島礁建設是將南海軍事化。什么叫軍事化？美國的航行自由行動算不算軍事化？美國在南海地區的軍事演習算不算軍事化？美國對南海周邊其他國家進行軍事援助算不算軍事化？所以美國要以它的規則來框住中國，其實是完全錯誤的。對中國來講，首先要堅持以和平磋商方式解決南海爭端，同時決不放棄南海防衛力量建設，要把南海軍事力量、海上執法力量作為維護海洋權益的重要基石。所以，在可預見的未來，中美海上軍事力量較量以及南海地區國家軍備發展，都是影響南海問題下一步發展變化的重要因素。中美海上軍事力量較量下一步到底是升級還是以相對可控的方式繼續進行，仍是一個值得我們關注的問題。

五、法理視角：政治圖謀的法律外衣

從法理的視角看，我對菲律賓在南海問題上打法律仗的概括是給政治圖謀披上法律外衣。這幾年來，我們對南海仲裁案關注得比較多一點。其實這并不是新事物，因為它是從《聯合國海洋法公約》引申來的。《聯合國海洋法公約》作為一個海洋憲章，在確立海洋秩序方面的突出作用是毋庸置疑的。這個公約本身是廣大發展中國家爭取來的，是抗衡西方海洋霸權的成果。這也是美國為什么到現在為止不肯加入這個公約的原因。美國認為這個公約侵犯了他的海洋權益。但是，在處理南海問題的時候，《聯合國海洋法公約》確確實實也有它的不足和局限，主要有四點：

第一，這個公約沒有有效理順與傳統國際法和歷史事實的關系。從南海問題本身來講，它是一個法律問題嗎？不是。它是一個政治問題，或者說是一個領土主權問題。領土主權問題當然不應該歸屬于這個公約來管。這個公約只是處理、解釋海洋權益的適用問題。菲律賓單方面提起南海仲裁案，試圖利用這個公約來處理南海主權問題。但是主權問題并不在這個公約的解釋和適用的范圍內。

第二，這個公約對海洋權利的規定加劇了爭端的復雜性。南海諸島是島還是礁？它們有沒有專屬經濟區？有沒有領海等海洋權利？這些都關系到南海島礁的戰略價值的大小。由于這個公約對領海、對專署經濟區等海洋權益的規定大大地提高了南海島礁的潛在戰略價值，使得包括越南、菲律賓在內的南海周邊國家越來越多地強化它們對于南海諸島的領土主張，以實現和擴大它們的海洋權益。按照這個公約規定，2009年各國要提交自己的外大陸架界線。當時中國提交了包括南海斷續線在內的外大陸架界線，菲律賓、越南也都提交了。這時美國開始搞亞太再平衡戰略，強化它在南海地區的軍事存在。可以說，這個公約的規定也刺激了美國，加劇了南海問題的復雜性。

第三，這個公約制定時的模糊性為后續分歧埋下了隱患。這個公約在制訂時是妥協的產物，它對于談判中存在的很多問題并沒有進行非常明晰的界定，包括歷史性所有權怎么理解、島嶼定位怎么理解等重要概念，實際上都沒有明確定義。它的原意非常好，因為它提供了一個最大公約數，讓大家可以通過和平談判解決一些分歧。但是它的模糊性卻埋下了隱患。2016年在南海仲裁案裁決中，就涉及到仲裁擴權、濫權的問題。仲裁庭擅自給島嶼下一個非常明確的定義，實際上就是利用了該公約存在的漏洞。

第四，這個公約的爭端解決機制存在不完善之處。該公約引入強制性仲裁的爭端解決機制，為爭端仲裁解決擴權、濫權提供了借口。在南海仲裁案中，中國已經根據這個公約的任擇性條例做出了不參與仲裁的聲明。因為按照約定，歷史性權利、海洋劃界、軍事和執法活動等都不在仲裁解決機制范圍之內。但是該公約又規定了強制性仲裁的爭端解決機制，還有就是仲裁庭是否具有對島礁管轄權的最終裁決權等等，實際上都是自相矛盾的。

讓我們看看菲律賓訴中國南海仲裁案。2013年1月，菲律賓阿基諾政府單方面提出該案，中國政府當時就明確表達了不接受的立場。2013年4月，國際海洋法法庭庭長柳井俊二為臨時仲裁庭指派了仲裁員。柳井俊二是日本人，在擔任國際海洋法法庭庭長之前，他是安倍政府外務省官員，在南海與東海問題上都有過對中國不利的言論。2013年8月，臨時仲裁庭發布一號程序令，正式通過程序規則。2014年6月，臨時仲裁庭發布二號程序令，規定當年12月15日為中方遞交答辯狀日期。2014年12月7日，中方發表《中國關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題立場文件》。2015年7月，臨時仲裁庭開庭受理管轄權，并于10月底確認部分管轄權。2016年7月12日，臨時仲裁庭作出最終裁決。

菲律賓提出的訴求有15項，可以歸為三類。第一類，中國在《聯合國海洋法公約》規定的權利范圍之外，對南海斷續線內的水域、海床和底土所主張的“歷史性權利”與《聯合國海洋法公約》不符。第二類，中國依據南海若干巖礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多權利主張與《聯合國海洋法公約》不符。第三類，中國在南海所主張和行使的權利非法干涉菲律賓基于《聯合國海洋法公約》享有和行使的主權權利、管轄權及航行權利和自由。

仲裁案的實質是南海部分島礁的領土主權問題和海洋劃界問題。領土主權問題不屬于《公約》管轄范圍，而且中方早在2006年依據《聯合國海洋法公約》作出了排除性聲明，將涉及海域劃界、歷史性海域所有權、軍事和執法行動的爭端排除在該公約的爭端解決程序之外。菲律賓單邊提起仲裁，違反了中菲兩國有關雙邊談判解決爭議的協議，違反了“約定必須遵守”的國際法規則，因為兩國雙邊文件和2002年《南海各方行為宣言》都有明確規定，并且菲方事先并未與中方進行充分磋商。在仲裁案提起、審理過程中，中國自主選擇爭端解決方式的權利沒有得到充分尊重，仲裁案審理違背了“國家同意原則”。臨時仲裁庭強行審理和行使管轄，屬隨意擴權和濫權。因此這樣的裁決不僅不會有助于解決南海問題，還會對全球海洋秩序造成沖擊。

臨時仲裁庭作出的裁決是非法的，也是不公的。臨時仲裁庭裁決：中國斷續線內的歷史性權利沒有法律基礎；包括太平島在內的南沙群島所有島礁以及黃巖島僅為巖礁或低潮高地，無法產生專屬經濟區或大陸架，甚至無法產生領海；中國相關行為破壞生態環境、損害菲律賓傳統捕魚權、侵犯菲專屬區權利等；中國島礁建設（偷換概念為“人工島”）加劇爭端等等。

這個一邊倒的不公正裁決，表面上好像是法律層面的，實際上是一個政治圖謀。它對中國主權、地區穩定和世界秩序都造成嚴重挑戰。對中國來說，嚴重侵犯了中國在南沙的主權和海洋權益，嚴重抹黑了中國國家形象，嚴重損害中國與地區國家關系，包括中國跟菲律賓的關系。好在菲律賓杜特爾特政府在2016年6月上臺后，采取了務實政策，從事實上將仲裁案擱置起來，為中菲雙方妥善處理南海問題、共同合作開發南海資源奠定了積極的基礎。對于地區來說，仲裁案根本沒有解決任何問題，不僅于事無補，而且導致東盟分裂，成為東盟地區的政治負擔。對世界秩序來說，仲裁案對國際海洋法體系的權威性與公正性造成了嚴重損害。因此，仲裁案的結果，只能讓地區國家更加清醒地看到中國維護海洋權益的決心和意志不可動搖，認識到中國對仲裁案不承認、不參與、不接受、不執行的政策不可動搖。

在仲裁案提起的過程中，當時國內有很多人覺得中國應該參與仲裁。現在回頭看看，中國采取不承認、不參與、不接受、不執行的政策是正確的。因為即使中國參與了，從仲裁庭仲裁員組成以及仲裁裁決結果來看，對中國也不會有積極的結果。歸根結底，仲裁庭裁決這個案件本身就超越了仲裁庭的管轄權，因為這是一個涉及到海洋劃界的領土主權問題。

展望未來，南海問題法理層面上的博弈并不會停止。不僅美國、日本還會繼續拿仲裁案來說事，而且菲律賓政府也隨時有可能將已經擱置起來的仲裁案又重新搬出來，因為菲律賓政府不可能否認這個仲裁案。我們需要做的是加強法理博弈的準備，補上法理規則博弈的短板，包括積極推進國內相關法律體系的建設和完善。

六、余論：情勢前瞻與對策思考

南海問題的產生和發展，有非常復雜的成因和要素，涉及政治、經濟、歷史、軍事、法理等各個層面。南海問題未來將如何進一步發展？中國政府應該怎樣定位和把握？應該采取什么樣的舉措？下面我談談自己的幾點看法。

第一，南海問題在可預見的未來仍將保持熱度，不會得到徹底解決。一方面是由于主權和海域劃界問題本身的復雜性。主權涉及一國政權的合法性和它執政的穩定性，因而是不可妥協的。對于中國而言，南海問題涉及到中國主權問題，是中國的核心利益。對于其他國家來講也是。即使將主權問題擱置起來，單從經濟層面對南海進行共同開發，合作也很難推進。因為共同開發首先涉及到區域劃塊，區域劃塊首先涉及到區域管轄權，這必然是跟主權問題掛鉤的。另一方面是由于南海問題已經上升到中美戰略博弈和海洋秩序之爭。美國擔心中國構建排他性的安全架構；中國擔心美國借插手南海問題來牽制中國。美國認為中國干擾、破壞了它的航行自由，影響了它的地區主導權；中國認為美國的航行自由實際上是橫行自由，威脅了中國的安全。美國講西方的馬漢式的海權論，它要控制海權；中國講海上絲綢之路、講通過和平合作來解決南海問題。中美在安全觀、威脅觀、海洋秩序觀以及將來的后續政策舉措方面，都會有很大的結構性矛盾。跟奧巴馬時期相比，南海問題在特朗普政府亞太安全戰略的排序中會被后置，使南海問題局勢整體趨緩，但是這種結構性矛盾和戰略博弈并不會消除。這決定了南海問題在可預見的未來無法得到完全解決。

第二，南海問題局勢總體可控，特別是“南海行為準則”框架草案達成共識、中菲關系明顯改善具有重要政治意義。2016年南海仲裁案結果公布以后，很多人擔心南海局勢更亂，中國跟地區國家關系更惡化。但是由于中國政府的積極努力，其他國家認識到了中國維護南海權益的決心和意志，它們采取了相對務實的政策，出現了南海局勢總體可控的局面。南海問題在仲裁案結果出爐后反而迎來否極泰來的階段。特別是2017年5月，中國與東盟國家就“南海行為準則”框架草案達成共識，中菲也舉行了恢復互信、促進合作的南海雙邊對話，這都是在解決南海問題上具有標志性意義的重要事件。南海局勢現在已經總體可控，讓美國、日本特別著急，它們希望通過不停的航行自由行動再次炒作南海問題，美國的一些戰略界人士甚至認為要把朝核問題和南海問題掛鉤，以對中國進行施壓。

第三，中方維權意志與能力的提升，成為推動南海局勢走向的重要變量。在南海問題的發生、發展、演變過程中，中國的力量、作用日益突出。中國采取的一貫政策是“主權在我、擱置爭議、共同開發”。在政策執行的過程中，我們原來更多的是忍讓和讓步。隨著中國維權意志和維權能力的提升，隨著海洋強國戰略與藍水海軍建設的推進，現在中國在海洋問題上也能“打得一拳去，擋得萬拳來”，扭轉過去的被動局面，為將來更好地維護海洋權益奠定基礎。這對南海問題博弈的緩和起到非常積極的作用。中國在南海問題的輿論和法理層面也取得了很大進展。

第四，南海問題不應成為干擾乃至阻撓中國實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的障礙，中國應保持足夠的戰略定力、戰略耐力、風險與危機管控能力。我們既要有底線意識，也要有止損思維。底線意識就是堅持南海主權權益；止損思維就是避免受外界挑撥而采取過激行動，導致破壞我們跟地區國家的關系。矛盾和分歧本身是存在的，我們沒有必要回避，需要做的是怎么樣去管控好矛盾和分歧。中國下一步要做的，就是應該有足夠的戰略定力、戰略耐力、戰略信心、風險與危機管控能力，避免南海問題升級為地區沖突與區域戰爭。

下一步應該采取的對策，我認為要注意以下幾點。

一是厘清利益的輕重緩急，從戰略和全局的高度審視南海問題，避免一葉障目，既要有底線思維，又要有止損思維。南海問題涉及到中國島礁主權、經濟開發、航道安全、外交全局等各個方面。在當今時代，我們很難單方面采取武力措施，把越南、菲律賓等其他國家占領的島礁奪回來。我們現在要做的就是擱置爭議，把合作和利益做大。其實中印關系也是這樣，現在如果聚焦于邊境爭議的話，就會對中印關系全局產生負面影響。我們對于主權爭議問題的看法，應該從國家利益的全局和戰略高度來理解。

二是堅持以協商談判解決爭議，規則機制管控爭議，開發合作緩解爭議；堅持不惹事、不怕事、維權維穩動態平衡，避免陷入周邊安全陷阱。以協商談判解決爭議是我們一貫的立場，但是當爭議解決不了的時候，怎么辦？我們要做的就是管控和緩解爭議，用規則機制——《南海各方行為宣言》、“南海行為準則”等管控好爭議，還要漸進式地推進資源開發合作，從而緩解爭議。當然我們也要堅持不惹事、不怕事，保持戰略警覺，守住處理南海問題的主動權，不被別人牽著走，避免落入周邊安全陷阱。

三是統籌運用好相關力量，抓住中美關系這個牛鼻子，調動東盟內部支持中方立場的力量，重點孤立越菲，探索兩岸合作路徑。提倡和堅持“雙軌思路”，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平穩定則由中國與東盟國家共同維護，兩者相輔相成、相互促進，有效管控和妥善處理具體爭議。既要對美國介入南海問題保持警惕，妥善處理與美國的戰略博弈，又要積極維護和發展中美關系。從歷史來看，中美關系好，南海局勢就相對穩定；中美關系不好，或者中美博弈較量加劇，美國就會打南海牌，南海局勢就會升溫。抓住美國這個牛鼻子以后，日本、印度、澳大利亞等這些同盟伙伴與跟班也就好處理了。我們還要調動好東盟內部支持中方立場的力量，包括泰國、柬埔寨、老撾等等。它們在中國處理南海問題時，從外交和道義上提供了很大支持，對中國發揮了非常重要的幫助作用。維護地區和平穩定是中國和東盟各個國家共同的愿望，要避免東盟國家在南海問題上形成對華不利的一致聲音，所以我們必須調動好東盟內部支持中方立場的力量。在南海地區各個申索國中，情況也各有不同。越南野心最大；菲律賓原來干勁最足，充當了急先鋒；馬來西亞和文萊是悶聲發大財。這幾個國家的政策訴求也是不同的。我們要因時、因地、因國制宜，根據各個國家的不同政策采取相應對策。比如對于馬來西亞和文萊，我們可以繼續探討共同開發并進行更多合作。對于菲律賓，要利用杜特爾特上臺以后中菲關系相對穩定和緩和的契機，積極推動務實合作。對于越南，既要堅決打擊它的小動作，同時要曉之以利弊，提醒它在美國軍援的背后是顏色革命。我們也不能忽視臺灣。兩岸在南海主權利益訴求上有很大的相似性。在民進黨蔡英文政權任內，臺灣會采取什么樣的南海政策，值得我們密切關注。

四是加強自身能力建設，包括法理、輿論、軍事、機制、人才等各方面。能力強了，困難、危機就都好處理，就能以不變應萬變。在法理層面，最高人民法院幾年來出臺了一系列司法解釋，強調用法律、法理維護南海權益，取得了很多成果。在輿論層面，尤其是在2016年南海仲裁案中，我們組織了比較成功的輿論戰。我們在美國、荷蘭、新加坡分別就中美關系、中國東盟關系以及仲裁案法理問題進行了三場比較大的輿論宣傳戰，在國內也進行了很好的輿論動員。在輿論戰方面我們取得了很大成果。下一步要積極調動正確輿論，讓全世界理解中國的政策主張。在軍事層面，島礁建設的成功、防衛力量的部署，極大地強化了我們在南海地區的軍事存在。下一步不僅要繼續加強軍事力量建設，還要加強海上執法力量建設，加強軍、警、民的協同配合能力建設，完善軍、警、民力量協調整合機制，做好海洋政策、海洋戰略的頂層設計。最重要的是人才建設。人是最根本的，只把人才建設搞好，才能真正提高我們解決和處理南海問題的綜合能力。

根據中國干部學習網錄音報告整理

責任編輯：詹燦輝 富裕